时间：2013-11-29 分类：城市规划
摘要：没有科学合理的规划，就不可能有成功的建设和科学的管理。揭阳自建市以来，城市规划取得了前所未有的成绩。在取得成绩的同时，也存在不完善的地方;本文就提阳市规划的编制和实施存在的问题、对策与建议等作了探讨，供相关人员参考;
关键词：城市规划;编制;问题;对策
前言
揭阳建市以来，城市建设进入了一个较快的发展阶段。当前规模比以前扩大了4倍。市区的人居环境得到了较大改善，城市规划取得了前所未有的成绩。在取得成绩的同时，我们必须正视城市规划工作也存在一定的问题，现对此作一个简单的分析。
一、城市详细规划编制
1、市区\"两河四岸\"控制性详细规划。1999年初，市政府委托中规院编制了市区\"两河四岸\"景观规划和控制性详细规划，\"城市景观框架规划\"以58平方公里的规划建设区为参照;以58平方公里内的城市河段为中心，距各河岸岸线500米以内的陆地地域，面积约28.9平方公里。二项规划投入约250万元，历时1年，2000年市政府以揭府函[2000]115号文批准。
2、小区修建性详细规划。建市之初，市委、市政府为了塑造新市区的形象，提高城市规划水平，委托中规院编制了东山区中心区详细规划，对站前大道进行了修建性详细规划，面积约2平方公里，1992年市政府以揭府函[1992]114号文批准。
3、城市专项规划编制
2000年委托中规院编制了《揭阳市历史文化名城保护规划》，该项规划历时1年、耗资40万元，该规划已评审通过，目前正在上报省政府审批。该规划确定了古城的保护范围及建设控制地带，保护和恢复与古城沿革兴衰密切相关的水系及其风貌，加强保护以古榕树为代表的古树名木，保护\"榕城\"风貌。
4、近期建设规划编制。
2002年国务院颁发了国发[2002]13号文《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》，要求设市城市必须编制近期建设规划。我市于2003年委托省城乡规划设计研究院编制《揭阳市区近期建设规划》，规划成果已评审，现已报省人民政府批准。
我市城市规划的编制和实施存在的问题
1、规划编制的问题
过去在实际工作中往往存在重建设轻规划的倾向，对规划资金的投入不到位。揭阳市区建市10年来规划资金的投入仅400余万元，相当于清远市一年、惠州市一个季度的规划投入。2001年是我市规划经费投入较多的一年，据全省各市规划经费投入统计，2001年揭阳市投入规划经费139.6万，排列于全省的第19位，占当年财政支出的0.07%，排列全省的第20位。由于规划经费投入少，在规划编制上存在下列问题：
1.1规划编制未成系统。揭阳城市规划编制目前未形成一个完整的系统，多个需要编制的专项规划尚未编制，控制性详细规划只覆盖规划建成区50%，这会使得当城市建设遇到一些需要专项规划或详细规划深度才能解决的问题，由于没有相应的规划作为依据，便以一张\"总体规划\"深度的图纸进行诸如道路放线、地坪标高控制、旧城改造等等的规划控制，这必然会造成较大的误差，并引发争议。
1.2规划编制的思路跟不上时代的发展。在规划的编制过程中，对城市自身经济、社会发展的战略研究不够，有时甚至为编制而编。在一些规划的编制中，使得规划的预测偏离了正常发展的轨道。此外，经过十多年的建设，市区发生了重大变化，原总体规划已不适应现状的形势和今后的发展，该重新修编而尚未修编。
1.3.未能充分考虑市区规划建成区外的村镇的发展。总体规划只对市区规划建成区58平方公里之内的用地进行了功能布局，而对规划建成区以外的村镇发展需求有所忽略，没有作出较为明确具体的规划要求
2、规划实施的问题
2.1.规划的实施与规划编制有所脱节
城市规划的关键在于实施。在当今市场经济条件下，往往受到一些局部利益的影响，以致造成个别地段的规划与实施脱节。如总体规划与站前大道的详细规划都把市政府一带定为城市的行政金融中心，并规划了一定规模的公共绿地，但在实施中把两侧划给房地产开发公司建住宅，与原有规划的用地功能不相符，破坏了城市中心区结构的完整性。
2.2规划实施没有按照合理的时序来进行
市区总体规划的期限为1991——2010年。但在实施过程中，没有考虑规划形成所需的时间与时序，将一个期限为20年的规划当作近期规划来实施，把需要用于20年的城市规划建设用地几乎不到5年就划光分光，城市建设出现\"遍地开花\"，造成城市建设的集约性下降、土地浪费及城市远期发展受到制约。
2.3规划实施的监督作用不完善
在规划实施的过程中，未能做到按照规划所提出的要求与标准严格把关，造成实际建成项目的技术指标、配套设施与规划要求不相符。
3、规划管理的问题
3.1.规划管理权限分散
揭阳自建市以来，市区规划管理相当长时间存在分权现象。在市区内曾一度出现\"五支笔\"在进行规划审批：市城建局只管理30.44平方公里内的规划编制和报建审批;市建委管理旧城七号路相关片区改造及市区重点镇(如仙桥、梅云)规划编制的审批报建;榕城区建委管理榕城区境内除30.44平方公里以外的规划编制与报建审批;东山区建设局管理东山与磐东除30.44平方公里以外的规划编制与报建审批;试验区建设局管理试验区内的规划编制与报建审批。由于市城建局、市建委、各区有不同区域范围内相平行的规划建设管理权限，编制各自不同的规划，执行各自不同的管理程序和收费标准。因此很难在城市发展的战略上与城市规划的执行上保持一致，城市总体质量必然下降，整体效益必然会受损失。#p#分页标题#e#
3.2规划审批与批后监督脱节
市规划局虽然负责规划的编制和报建审批，但城市的监管属城监支队(现为行政执法局)。由于编审与监管分属两个部门，有时难以获得要求与标准的统一或缺乏行政沟通，当违章建筑发生时，直接负责者是城监部门，由于不能及时地获得规划审批部门的认同，就以简单的\"以罚代管\"代替依法行政，违章建筑便得以生存;同样，规划审批部门若发现违章建筑，又不能直接通过监管采取有效措施，对违章建筑的制止显得苍白无力。
3.3无报建的违章建筑情况严重
建市以年来，市区出现了近200万平方米的违章建筑，占同期总量的四分之一。大量违章建筑的存在破坏了城市合理布局，阻碍了城市规划的顺利实施，影响了城市居民生活质量、基础设施的正常运行和城市功能的有效发挥。
4.城市建设用地的问题
4.1、\"城中村\"问题突出
由于潮汕平原村庄密集，城市又是在原城郊农村地带发展起来，\"城中村\"及集体自用地在城市中占较大的比重。以市区东山新区为例，该片区规划范围1220公顷，城市统征地509公顷，占总用地面积的41.7%，村庄及集体自用地711公顷，占总用地面积的58.3%。由于城市主次干道两侧地用地是黄金地带，在统征地时大部分被村留为集体自用地，据统计，东山新区主次干道两侧集体用地占67%，城市统征地只占33%。各村又把两侧的地分给村民作铺地，造成城市道路两侧均为农村铺面，破坏了城市的街景立面，影响了城市景观，降低了城市的品位。\"城中村\"的\"脏、乱、差\"问题已成为突出问题。
三、城市规划的对策与建议
省委、省政府把推进城镇化作为全面建设小康社会和率先基本实现现代化的大战略。面对新形势，需迎头赶上，改变我市城市规划工作的落后局面，应着重抓好以下几项工作。
1加大规划投入、完善规划体系。
规划是城市建设的灵魂，是城市发展的方向，也是城市管理的依据。要按高起点、前瞻性的要求，根据揭阳特色和时代要求科学编制城市规划。
1.1修编总体规划
市区总体规划是1994年编制的，经过十多年的建设，原总体规划的外部环境和前提条件已发生重大的变化。按照总体规划5年一小修10年一大修的惯例，修编市区总体规划应提上重要议程。要按照\"高起点、远目标、重实际、可操作\"的原则，综合定位市区发展战略，制订市区发展蓝图。
1.2制订181平方公里城乡协调规划
市区规划管理范围从30.44平方公里扩大到181平方公里，为了更好地做好城市规划管理工作，使城市规划具有科学性、系统性，应制订181平方公里城乡协调规划。从整个市区181平方公里范围内，协调好规划建成区58平方公里与榕城区、东山区、试验区四者的发展关系，统一规划市区内重大的功能布局、公共设施和基础设施，统一规划市区内主要道路框架。
1.3是完善详细规划
一是在中国城市规划设计研究院编制的《二河四岸控制性详细规划》的基础上编制58平方公里的控制性详细规划。二是做好七号路南片区的修建性详细规划。三是分期分段做好市区主要干道及重点路段两侧的城市设计。
2.集约建设，紧凑发展。
揭阳人多地少，现状城市人均建设用地只有70多平方米，城市建设应采用紧凑的空间发展战略，需要将城市建设有效地集中于城市规划建设区内进行，控制规划建设区之外的土地开发，防止\"摊大饼\"情形再发生。
集约建设其核心是统一规划、开发、建设、管理。其好处在于：便于统筹安排。便于统一进行物业管理。相反那种见缝插针，零星分散建设或将整个地块化整为零所造成的后果是，只建了房屋，而道路、通讯、供电、给排水及文化、娱乐设施及环境不配套。今后应控制零星建设，提倡化零为整、联合建设。
3.突出城市个性，提高城市品位
揭阳市区北有黄歧山，南有龟石山，其间又夹有尺度亲切、形似笔架的紫陌山，三山呼应，东、西为榕江南、北河穿城而过，将城市分为三片，可谓\"城中水，水中城\"。自然景观条件极佳。
3.1创新人文景观
一是划定揭阳古城为\"古城特色景观区\"，对于有价值的文物古迹，如进贤门城楼、学宫、城隍庙、等加以保护和修缮;二是划定马牙大桥至梅东大桥之间的北河两岸为\"城市形象景观区\"，建设高质量的市行政办公中心、市金融商贸中心和居住区，塑造揭阳现代城市景观形象;三是在城市的东、南、西、北四个发展方向上，结合新区的开发建设新区的景观中心，创造新的揭阳市城市入口景观形象。
3.2协调自然景观与城市景观
充分发挥揭阳市\"山水城市\"的景观优势，实现将自然景观与城市建设完美结合。一是将以九、十号街为中心的一条城市建设带作为揭阳市的\"城市景观主轴\"，其建设强调与自然山水的联系;二是在城市建设中，重视人工自然景观环境的创造，创造\"显山露水\"的视觉环境、加强人工环境与自然环境的联系;三是保留和改造现状由榕江南北河及仙桥河出发，伸入城市的自然沟渠、支流，进行绿化建设，形成深入城市的水体绿化系统;四是结合沿江绿带的建设，设置规模不等的自然景观绿地。通过以上的努力，将城市内的公共绿地、居住绿地、城市公园、城市广场、沿江绿带等的建设与自然山水联系起来，使山体伸展入城市、水体渗透入城市、绿地镶嵌入城市，形成\"城在山水中，山水绕城市\"的\"山水城市\"景观结构。#p#分页标题#e#
4.坚持经营城市理念，建立多元化投资体制
一是要建立和完善政府投入和市场补偿相结合的投资管理体制。要加大政府对市政公共设施的投入力度，市财政要全额返还城市建设维护税，保证专款用于城镇的维护和建设。二是坚持\"以城建城\"的筹资策略，规范城市土地批租。三是按市场规律运作，盘活城市存量资产，把城市隐形资产利用商品化。如城市地下管线用地有偿使用。四是动员民间资本和外商资本参与城市基础设施建设;五是调动社会力量，参与城市建设。做到\"人民城市人民建\"，依靠城市的市民建设好自己的家园。
5严格规划管理，加大执法力度
城市规划是城市建设的龙头，而它的管理是确保城市规划蓝图实施的关键。要通过法律，行政，舆论监督等手段，有效制止各种随意改变规划功能和未报先建等现象。通过新一轮的机构改革，我市的规划管理体制得到了基本理顺，市城市规划局集中了市区181平方公里的规划编制、规划管理权限，下一步将抓紧建立东山、渔湖、榕城、仙梅四个规划管理所，充实规划管理人员和装备。加强办公硬件的建设，以适应新的形势和要求。市政府要成立市规划委员会，今后凡涉及到城市规划的制订、修改及重大项目的审批均由市规划委员会决定。
结束语
揭阳城市建设已进入了一个较快的发展阶段。当前规模比以前扩大了很多倍。市区的人居环境得到了较大改善，城市规划取得了前所未有的成绩。在此同时，加大规划投入、完善规划体系;突出城市个性，提高城市品位等都要作为工作重点来抓，以适应新的形势和要求。
