时间：2013-11-29 分类：城市规划
摘 要: 文章对控制性详细规划作用以及当前控规实施过程中面临的控制有余、弹性不足、频繁调整等问题进行分析, 并结合国内在这方面的情况,对控规编制的控制性规划指标体系存在问题及对策研究进行了相关的论述。
关键词: 控制性详细规划;编制; 指标体系
前言
控制性详细规划(以下简称\"控规\")是实施规划管理的核心层次和最重要依据，也是城市政府积极引导市场、实现建设目标的最直接手段。近年来，通过不断地探索和实践，各地各城市对控规的编制已经总结出了不少成功、有效的经验，并在城市建设与规划管理中发挥着重要的作用。随着市场经济的逐渐成熟，建设方式与投资渠道更加多样化，控规作为直接面向市场的政府规划手段，其作用更显突出，同时问题也更加突出。
1 控规的作用及当前面临的问题
我国的城市规划编制体系分为两个层面即战略层面和操作层面, 对应于两个阶段五个层次, 两阶段即总体规划阶段和详细规划阶段, 五个层次分别为总体规划纲要、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。《城市规划基本术语标准》指出, 控规\"以城市总体规划或分区规划为依据, 确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求\"。《城市规划编制办法》第二十四条规定, \"编制城市控制性详细规划, 应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划, 考虑相关专项规划的要求, 对具体地块的土地利用和建设提出控制指标, 作为建设主管部门( 城乡规划主管部门) 作出建设项目许可的依据。编制城市修建性详细规划, 应当依据已经依法批准的控制性详细规划, 对所在地块的建设提出具体的安排和设计。\"
控规在规划中起的作用主要表现为三个方面: 承上启下的作用;管理的依据和建设的引导;城市政策的载体。
在市场经济条件下,城市规划管理工作的关键主要体现在其能否按城市总体规划的宏观意图,对城市每块土地的使用及其对城市总体环境景观的影响进行有效控制以及引导房地产开发的健康发展。控规的主要作用是对包括用地在内的多项建设内容实施控制。但如何实现控制, 既实现政府的城市建设目标,引导城市建设发展,又不至于成为被动控制和消极控制,已经成为当前控规的一大难题。
2 问题产生的根源
2. 1 编制技术落后,导致成果可操作性较弱,与规划管理脱节
现行控制性详细规划编制技术是计划经济下的产物,控制内容强求统一,面面俱到,缺乏弹性。而市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性,要求研究控制指标的弹性和应变范围,使之控而不死,变而不乱。此外,现有控制性详细规划的编制技术要求主要侧重于对控制性详细规划成果的终极要求,一般都要求包括哪些内容、哪些图纸等等,但对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。这种成果框架型的编制技术要求往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够,导致对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性,规划成果与管理脱节。
2. 2 管理实施程序不完善, 法制不健全
2008年《城乡规划法》实施，\"控规成了城市规划、镇规划实施管理的最直接的法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件(全国人大常委会法制工作委员会经济法室，2008)\"，其地位空前提升，关注也倍增。但，地位的提升同时也意味更大责任，无疑对控规的科学性、合理性提出了更高的要求，迫切要求控规的编制与运作进行改革与完善。现行控制性详细规划在规划编制方式上偏重于\"技术\"上的合理,不够重视法律程序, 缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后,如何管理、依法实施等环节无章可循。特别是控规成果的实施性、操作性不够强, 面对现实不得不进行经常性的调整。其主要原因除了自身依据不足形同虚设外, 更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。
2. 3 编制与实施缺乏公众参与, 随意变更现象严重
公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够, 缺乏\"自下而上\"的规划编制过程。大多数现行控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门组织编制和审批, 公众缺乏有效的参与途径, 规划实施过程缺乏应有的监督保障, 以至于在规划管理中变更规划、越权审批, 迁就开发商利益等现象时有发生。
3 国内目前的探索及创新
针对控规面临的问题, 国内学术界和规划管理部门作了很多有益的探索, 继深圳市的实践之后, 广东省也提出了自己的控规编制及实施办法。
3. 1 广东省的探索
广东省在2004年9月颁布了《广东省城市控制性详细规划管理条例》, 2005年7月又出台了《广东省城市控制性详细规划编制指引》,启动了广东省编制和实施控制性详细规划的实践。分别在内容上、程序上、成果形式上予以创新,内容上更加注重刚性与弹性的结合, 程序上加强了规划实施管理机制与公众参与机制, 成果由分层次的成果构成以及一张图管理。但在实施过程中仍然面临一些问题,例如\"一刀切\"的控制要求,没有对不同城市、同一城市不同类型的地区、同一地区内不同地块的控制要素进行取舍,缺乏技术指导;成果构成较复杂,成果分为技术文件、法定文件和管理文件三大部分,层次太多,各部分成果之间相互衔接困难,且使用修改不便;程序复杂,编制周期长,制约了建设项目的建设速度。总体来说,广东省从控规指标体系、公众参与、实施管理制度等方面探索了完善现行控制性详细规划的方法,具有一定的积极作用, 但其在实践中还面临一些有待解决的问题, 需要不断探索和创新。#p#分页标题#e#
3. 2 《城乡规划法》中相应的调整
第十四条 县级以上地方人民政府应当就规划方案征求公众意见。规划方案报请审批时, 必须附有征求意见的结果。未征求公众意见的, 规划审批机关不得受理。规划审批机关应当委托具备相应资质的单位对上报的规划方案进行技术评审。未经评审或者未通过评审的, 规划审批机关不得批准。第二十二条 详细规划是由总体规划确定的可开发建设地域内土地利用和建设活动必须遵循的强制性规则。
详细规划应当包括: 规划地段各个地块的土地使用性质, 容积率, 建筑密度和高度, 绿地率及公共绿地面积, 基础设施和公共服务设施配套建设的规定等强制性内容。
第二十五条 详细规划由市人民政府报同级人民代表大会或者其常务委员会批准。
第四十五条 出让国有土地使用权的, 在出让前, 必须由市县人民政府城乡规划行政主管部门依据详细规划提出国有土地使用权出让的地块位置、使用性质、开发强度等规划条件, 作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未制定详细规划或者规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的, 国有土地不得出让, 占用的土地由县级以上人民政府责令退回。未依法调整详细规划的, 不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件。
从以上条款中可以看出, 控制性详细规划的法律地位有了一定的增强, 公众参与也有了实质性的进展, 对于开发建设中规划与土地部门之间的协调关系也作了进一步的说明, 可以说新版的《城乡规划法》对于控规所面临的问题有了相应的调整, 从而使控规在编制和实施管理的过程中更加科学、合理。
4 关于控规指标体系的几点思考
控规的指标体系按照内容来分大致分为六类:分别是关于土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计、配套设施、行为活动等方面的控制和引导。基本上有13项指标:用地性质;用地面积;建筑密度;建筑限高;容积率;绿地率;公建配套项目;建筑后退红线;建筑后退边界;社会停车场库;配建停车场库;地块出入口方位、数量和允许开口路段;建筑形体、色彩、风格等城市设计指引内容。各个城市根据各自需要可以取舍,其中最核心的指标是前六项。为了更好地发挥控规的控制与引导功能,体现其刚性与弹性的相互结合,在指标体系中我认为还应该作进一步的完善。
4. 1 关于用地性质
作为政府建设和管理城市的重要依据,控规的重要目的之一是确保城市公共利益,在此前提下为城市的土地开发提供多样化的市场选择。基于这一论断,将城市建设用地按照\"强制性\"与\"弹性\"进行划分,对保障和体现城市公共利益的用地或设施予以严格控制,将其划归为\"强制性用地\";对土地的用途给出建议性的规定,在相应的制度框架内,根据市场运作需求保留充分的可变更调整的空间。同时需要说明的是, 所提出的弹性用地是一种脱离政府事权, 基于市场主导的弹性,政府在其中起到的不应是\"确定干什么\",而是\"确定什么不能干\"的作用。
4. 2 空地率
空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。
空地率=开敞空间总面积/地块面积=(地块面积一建筑正投影总面积)/地块面积
=1-建筑密度
空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。
空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展：是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间：是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量：是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。
4. 3 集中绿地率的引入
当前规划编制中, 绿地率的提法是一种泛绿色用地概念。只要是建筑基底规定距离以外、除去道路、停车用地的绿色空间,均算作绿地面积纳入绿地率的计算。它与建筑密度成了直接对应的数据,在指标规定中并没有较大控制意义。因此有必要提出集中绿地率这个控制指标, 集中绿地率是指地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值,用百分比表示。该指标的引入,是对原绿地率指标的完善,而且更有建设指导意义。在工作中,我们对某些有特殊要求的地块规定集中绿地率, 并不是对所有地块规定集中绿地率。
4. 4 建筑限高与限低
建筑限高的规定, 除满足一些技术上( 如净空、微波通道等) 的高度控制要求外, 最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。目前控规工作中提出的建筑限高, 虽然在一定程度上能反映规划的空间意图, 但由于只有最大高度的限制, 没有最小高度建设要求, 实际建设效果往往与规划意图有较大差距。因此建议在控制指标中, 引入建筑限低指标, 规定地块建筑的最低高度, 用限高与限低相结合的方法, 完善城市空间的三维指标体系。当然, 建筑限低指标可以选择性地规定, 不必对每个地块作规定。
5 结语
随着市场经济的逐渐成熟，建设方式与投资渠道更加多样化。控规作为直接面向市场的政府规划手段，其作用更显突出，同时问题也更加突出。控规的编制方法与指标体系，也有待进一步研究和探讨。
参考文献
#p#分页标题#e#[1] 于一丁, 胡跃平. 控制性详细规划控制方法与指标体系研究. 城市规划. 2006
[2]中华人民共和国城乡规划法 2008
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