时间：2013-11-29 分类：城市规划
摘要：本文反思了规划管理视角下城市设计实践面临的现实困境及产生的原因，探讨了城市设计面向规划管理的内涵，进而提出了应加强城市设计与规划管理衔接的思路：一是城市设计编制着重对应规划管理的核心工作，二是完善组织编制机制、行政管理内部流程，建立健全城市设计管理制度的设计。最后介绍了成都近年来基于以上思路所作的实践探索。
关键词：规划管理 城市设计
80 年代初，城市设计作为一种新的规划手段引入到我国，并成为一类十分活跃的规划实践活动，其工作主要围绕着城市旧城改造、新区开发、历史街区保护等城市建设的热点问题展开。城市设计在中国大发展的动因一方面源于城市化快速推进时期，规划体系尚不足以解决现实存在的种种矛盾与问题;另一方面依靠中国土地供给制及产权制度改革的推力。但是同其他地方一样，成都市的城市设计在实践环节的效果并不尽如人意，虽已开展了超过 40 项的城市设计，但多数成果在完成后无法为规划管理所采用，只能束之高阁。经过一段时间的繁荣，城市设计似乎陷入沉寂，甚至在新的《城乡规划法》中通篇未提及。我们不禁要思索，为什么城市设计的路越走越窄?城市设计学科何去何从?
1 规划管理视角下的现实困境
《城市规划编制办法》(1991版)中明确指出\"城市设计工作应贯穿于城市规划编制的各个阶段。\"但是，该法并未明确城市设计的概念、编制内容、审定及审批程序。因此从一开始，城市设计的组织、编制、管理机构设置，以及如何介入现行的规划编制与审批体系就成了一线工作者面临的最直接困境。
1.1 城市设计组织管理机制不清
人们通常认为城市设计\"自然是城市规划行政管理部门的职能\"。然而，城市设计多头组织管理、政出多门的现象十分突出。在成都市有超过一半的项目是由建委、国土及各区县政府部门或开发单位自行组织。由于信息、地位的不对等，视角不一致，不同层面所主导的城市设计与城市规划难以避免的存在不一致甚至矛盾之处。通常市级部门特别是规划局多是站在维护城市公共利益与均衡发展的立场上，注重全局观，而区县级政府往往从促进本地经济发展出发，实体公司则更多是从获得自身的最大的经济利益出发。一旦规划在某些重大项目上缺失话语权时，城市公共利益将受到侵犯，城市的无序发展难以遏制。
1.2 城市设计与规划管理缺乏衔接机制
城市设计难以落实的重要原因之一就是其与规划管理间缺乏衔接机制，技术成果缺乏法律地位。作为行政管理的一个组成部分，\"城市规划管理本质上是一个依法行政的过程\"。 \"行政职权必须基于法律授权才能存在、行政职权必须依据法律行使、行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨。\"而城市设计编制成果属于技术研究成果，并不是法律文件，只能作为行政管理的\"参考\"。因此，必须在通过政府相关的会议审议，并纳入相应的政府管理文件后，技术成果才能转化为审批\"依据\"。以成都为例，由于管理上缺乏城市设计正式成果与建筑规划审批管理战线工作上的制度化衔接，导致城市设计成果缺乏法律地位。在实际工作中，不少一线审批管理人员面对\"刁钻\"的开发商的提问哑口无言，只能凭着个人的职业道德和专业精神，与开发商展开 \"一对一\"的谈判，试图将城市设计的要求在项目的规划管理中落实。虽然是为争取城市的公共利益，但缺乏明确的法律依据，无法改变管理上无奈的事实。\"仅凭行政权威和自由裁量权的操作方式的成功有很大的偶然性\"。
1.3 编制内容缺乏与管理问题的对接
许多城市设计对规划管理的价值不高，源于其编制内容缺乏与管理核心问题的对接。两者间交集不够大，聚焦点不一。目前多数城市设计重视宏观、中观层面的 \"方向\"或\"目标\"研究，即战略问题。而规划管理的核心权力主要集中在微观层面的地块上，包括控规阶段各用地性质的确定与调整，以及建设项目的规划审批，属于战术层面。不少成果多停留在理念与目标上，并未解决要达成既定目标，规划管理应怎么办(即回答用地布局、土地利用、地下空间开发、道路交通组织、建筑容量与形态控制等方面的管控手段)，对规划管理缺乏指导意义。
1.4 编制内容及工作方法不成熟
由于城市设计本身是具有广泛内涵与外延的课题，加之现有城市设计编制人员、专家评委、行政管理者本身的素养，决定了人们对城市设计的概念、内容与作用等方面的认识模糊;缺乏多层次的城市设计研究;缺乏对社会现实问题的分析与解决的思考;易混淆城市设计与控规、修详、建筑设计的概念。同时该行业队伍的综合素质也有待提高。以成都为例，目前从事城市设计编制的队伍主要以城市规划、建筑学专业人士居多，间有少量交通工程专业、经济地理学、环境工程学、行政管理学专业人士参加，由于缺乏政治和公共管理知识的基础，普遍存在重研究轻实际、重设计轻管理等问题，导致技术成果无法为规划管理所用。
2 困境背后的深层次原因
2.1 规划部门对城市设计的影响力有限
城市设计的实施有赖于于多元主体的合力，包括各类政府主管部门、城市开发商、普通市民等。\"规划管理部门并不能象国土部门那样直接对城市资源进行掌控与分配，只能起到间接的协调作用，因此在整个体系中能够发挥的作用是有限的。\"城市规划管理部门作为所谓的\"龙头\"部门，其工作更多的是参与、统筹和协调，并没有\"至高无上\"的决策权。在城市建设中，其他市级政府部门、区一级政府和开发商也都具有很大的能量。如果轻视现有体制环境，不能及时吸纳多方意见，规划部门主导的城市设计往往就和政府不同部门、市场主体和社会群体的利益发生摩擦与碰撞，进而改变城市设计的既定方向，影响实施。#p#分页标题#e#
2.2 管理者在编制阶段的参与度不够\"城市设计是一种包含编制、管理、运作在内的的连续决策过程\"。城市设计编制阶段也需要设计人员、行政管理人员共同参与。而不少规划管理部门对此的理解是把自己放在组织编制者的地位，认为通过使用设计院的技术文件就可完成行政管理。但事实上设计人员的地位决定了其无法代替管理人员的思维。成都市多年的实践证明，设计人员往往缺乏行政管理经验，难以准确获知管理者关注点，造成许多编制成果与管理工作的聚焦点不一致。
2.3 城市设计忽视用地权属问题
受计划经济体制下的惯性思维影响，我们一直忽视城市开发背后的土地所有权归属问题。不少城市设计形态研究方案都建立在方案 \"合理性\"基础上，任意整合不同权属土地。事实上，不在\"产权地块\"上落实规划构想，城市设计就难以控制土地开发，操作性很低。
3 城市设计面向规划管理的发展思考
3.1 城市设计面向规划管理的价值探讨
既然我国城市设计还远未达到一个成熟体系，那么城市设计对于规划管理还有其存在的价值吗?回答是肯定的。首先，我国目前的规划体系对城市公共空间与环境景观建设的文化性、艺术性、建设水准等长期缺乏应有的关注及有效的研究手段。而城市设计最关注的三维整体形态的研究领域，恰恰可作为对现有规划体系的补充。其次，现有规划编制更多是基于静态化管理给出一种通则，而就千奇百怪的现实问题，则需要\"动态化、精确化\"的管理。城市设计能够结合具体项目开展有针对性的研究，集合规划思维方式与设计特点，整体而又不失操作细节，有助于切实提高规划管理的水平。
3.2 城市设计面向规划管理的内涵
在实践中，大量概念性城市设计对于指导下一层次城市设计、招商引资、宣传政府中长期发展构想具有积极作用，但对于规划管理的日常工作特别是城市三维空间管控这一薄弱环节，缺乏直接的指导意义。城市设计面向规划管理，就是要为规划管理的日常工作服务，在编制上应紧紧围绕规划管理的核心问题和关键环节展开研究，为控规修编、建筑项目审批提出能具体加以实施的办法，达到提高管理水平的目的。简而言之，我们需要的是能指导管理者工作的城市设计。
3.3 城市设计面向规划管理的路径思考城市设计要通过规划管理有效落实，就必须在编制和管理两个层面做好各项衔接工作。
3.3.1 编制层面：城市设计着重对应规划管理的核心工作一是需要从系统的角度认真研究土地利用、业态开发、交通组织、建筑容量与形态、经济成本测算等方面的问题，着重回答规划管理上核心的用地问题、开发强度问题、形态控制手段问题，即从宏观层面与微观层面都要对规划管理关心的内容做出解答。二是必须以尊重不同权属土地的界址为前提，将规划控制要求落实在\"产权地块\"上，保证城市设计要求能在具体项目的审批环节得以实施。三是建立健全编制体系，出台技术管理要求，规范编制成果内容与形式，并逐步建立一个从宏观到中观、微观的层次分明的完整城市设计编制体系，保证各层次城市设计具有整体性、延续性。
3.3.2 管理层面：建立健全城市设计管理制度的设计
一是建立健全城市设计的组织编制机制，改变规划系统传统的垂直管理的行政架构，理顺其与多元利益主体间的关系，建立符合现实操作要求的机构组织形式。二是结合地域化的管理体制，将城市设计的政策通过合适的载体赋予其法律效力。如通过引导控规修编与规划设计条件的拟定，将用地性质、土地开发强度、形态控制要素的优化调整等内容融入城市规划管理日常工作中。三是建章立制，保障城市设计技术成果纳入规划管理的常态化、合法化。即通过行政管理流程制度化设计，明确技术成果通过那些行政程序可确认为行政管理的\"依据\"。
4 结语
城市设计要发展，有赖于研究与管理水平的共同提高。多年来人们普遍忽视了城市设计与规划管理如何衔接的问题。而成都的实践表明，发展面向规划管理的城市设计，探讨如何结合地域管理特征，完善城市设计工作机制，对规范城市设计编制与管理是十分重要的。总之，只有深入认识现有的管理体制，恰当的将技术成果制度化的寓于规划管理日常工作中，城市设计或可发挥其应有的作用。
参考文献
[1] 扈万三《城市设计运行机制》东南大学出版社 2002 年
[2] 王世福《面向实施的城市设计》中国建工出版社 2005 年
[3] 全国城市规划执业制度管理委员会《城市规划管理与法规》
[4] 高源《美国现代城市设计运作研究》东南大学出版社 2006 年
[5]郭湘闽《论土地发展权视角下旧城保护与复兴规划的利益平衡以北京为例》 《和谐城市规划-2007 年
