时间：2013-11-29 分类：城市规划
摘要：自2003年以来，我国逐步完善了规划环评所需的法律、政策、技术方法等条件。本文对我国规划环评的发展进行了回顾，对规划环评工作应注意的事项和存在的问题进行了总结和探究，并对存在的问题提出了改进建议。希望对今后的规划环评工作的开展起到借鉴作用。
关键词：规划环评;技术方法;建议
前言
2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)在我国正式实施。该法根据可持续发展的需要，将环境影响评价的领域由单纯的建设项目扩展至各类发展规划，是EIA (Environmental Impact Assessment，环境影响评价) 制度向PEA(Planning Environmental Assessment，规划环境影响评价)的跨越。PEA是指在规划编制阶段对规划实施后可能造成的环境影响迸行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。针对环境影响评价法的实施，原国家环保总局制订了《规划环境影响评价导则》(试行)，以指导我国规划环境影响评价规划环评工作的开展。
1. PEA在我国的研究进展
在环评法实施前，我国环境影响评价只针对建设项目，没有把对环境有重大影响的规划纳入环评范围[2]。在建设项目环境影响审批中，规定了\"符台规划\"的原则.但对规划本身却没有进行过环境影响的论证。从实际情况来看，对环境产生重大、深远、不可逆影响的，往往是政府制定和实施的有关产业发展、区域开发和资源开发等规划。因此，为从源头上保护环境，为具体建设项目提供决策依据，提高各级领导干部的环保意识，对规划进行环境影响评价是十分必要的。
为贯彻落实\"环评法\"，指导和规范规划环境影响评价，原国家环保总局相继颁布了《规划环境影响评价技术导则(试行)》等技术规范，一些行业颁布了规划环境影响评价的行业标准，各省也先后出台了\"实施《中华人民共和国环境影响评价法》办法\"、技术规范、评估审查办法等，这些对提高规划环评编制水平发挥了积极作用[4]。目前，各省级人民政府及其有关部门编制的\"一地\"、\"三域\"有关规划及工业、能源、水利、交通、城市建设、自然资源开发等专项规划基本实现了按要求编制环境影响报告书、篇章或说明。
规划环评实施以来，在协调发展矛盾，促进经济合理布局、满足环境容量和环境安全，预防和控制新污染源，改善环境质量等方面取得了良好的社会效果。但由于规划环评尚处于初级阶段，实际工作中，在技术上和制度上还存在一些不足和问题。
2. 规划环评工作存在的主要问题
2.1 对规划环评工作认识不足
按照《环评法》的要求，政府出台的所有长期、中期、短期规划都要经过环境影响评价，但自从《环评法》实施以来，国家有关部门批准的规划就有近百项，真正做了规划环评的项目很少。这与部分企业负责人及政府官员片面强调地方经济能发展，对环境影响评价工作认识不足有很大关系。
2.2 政府部门之间缺乏协调机制
在《环评法》实施后两年多的时间里，原国家环保总局仅完成了《全国林纸一体化建设\"十五\"及2010年专项规划》这一项规划的环境影响评价[6]。2005年，原国家环保总局启动规划环评的时候，就宣布尽快启动相应的立法准备和政策试点，计划于2007年推出《规划环评条例》，但是由于规划环评工作涉及发改、建设、规划、环保等多个部门，各部门之间的利益冲突使得《规划环评条例》推迟至2009年才出台。
2.3 环保部门执法权力缺乏保障
按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是\"审查权\"而非\"审批权\"，这两种权力的法律效力相差很大[7]。目前环保部门尚不具有审批规划的权限，规划环评工作由环评机构承担，环保部门召集相关业务部门进行审查后提出意见，但最终审批权归地市级以上政府或行业主管部门。可见，环保部门的权力缺位造成规划环评不能切实推行。另外，目前的政府预算中没有规划环评这一科目，进行规划环评缺乏经费。
2.4 规划环评法律制度存在缺陷
《环评法》对规划环评只作了原则规定，具体的程序、内容、责任不明确。虽然环保部在随后出台的《规划环境影响评价技术导则》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序要求，但并未与具体的政府决策流程对接，现有的规划环评大多是在决策链的末端进行，无法体现规划环评作的重要地位。
3. 对策与措施
3.1 加强宣传，使规划环评深入人心
规划对环境的影响重大，规划决策的失误将造成全局性、系统性的危害，经济损失难以估量。我国当前面临的环境问题，往往是由于产业布局及结构性不合理造成的，这些问题已不是单个或多个项目的环评能够解决的，必须通过规划环评从决策源头上对发展布局、结构和规模等进行优化调整。开展规划环境影响评价是落实科学发展观，建设生态文明，实现经济社会发展与环境保护双赢，构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措[8]。
3.2 各政府部门应协同合作
《规划环评条例》对规划环评的范围、条件、程序和责任有明确的规定，该法规的出台解决了规划环评领域无法可依的局面。环保部门应加强与监察机关、司法机关的联系，形成合力，依法追究违法部门和人员的法律责任。要健全规划环评完成后，规划区内建设项目建设前、建设中和建设后的管理工作机制，加强全过程监管[9]。#p#分页标题#e#
3.3 将规划环评程序紧密结合在规划编制程序中
目前一些规划环评工作未摆脱建设项目环评的思路，难以真正体现规划环评的效果，在很大程度上就是由于将规划环评仅落实在规划方案的环境影响评估上。
规划环评的过程与结论同等重要。成功的规划环评不是一个单向的工作过程，不仅仅在规划编制完成之后，对规划方案进行环境评价，而应当将评价内容融入规划编质的每一步骤中。因此，规划环评应与规划编制紧密结合展开，更多的体现为规划编制过程中保护环境、缓解不良环境效应，与规划目标的提出及方案的筛选、调整融为一体[10]。
3.4 加强规划环境影响评价与环保法律、法规的协调工作
环境是经济社会发展和提高人民生活水平的重要因素，制定并实施环境保护发展规划，解决好环境的影响，环境保护规划在我国经济规划中具有重要的地位，环境规划的科学性对实现我国社会经济发展宏观战略目标意义重大[11]。
3.5 加强规划环境影响评价的组织和管理工作
《环境影响评价法》及《规划环评条例》的实施，不仅是我国环保事业的历史性突破，对于落实环境保护基本国策和实施可持续发展战略具有重大意义，而且对各级政府规划主管部门也提出了巨大挑战，无论是国务院有关部门，还是设区的市级以上人民政府，如果不对所起草的需进行环评的规划组织环评，都是违法行为。
4. 结论与展望
规划环评制度的完善，是与规划编制体系的科学性、合理性紧密结合在一起的，同时也应适应规划编制体系改革的趋势。只有高度重视规划环评，进一步加快规划环境影响评价相关法规的出台，规范规划环评的机制和方法，健全监督管理体制，加强环评机构及从业人员技术培训和管理，推动规划环评的发展，才能使规划环评真正为科学发展提供重要支撑。
参考文献：
[1] 杨世祥.浅谈规划环评重要性与规划环评中公众参与的必要性及几点建议[C].中国环境科学学会学术年会优秀论文集.2008：2071~2074
[2] 张健.推进规划环评工作的实践和思考[J].能源环境保护，2008,22(6)：55~56
[3] 朱坦，吴婧.当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境保护，2005，(4)：50~54.
[4] John Glasson, Riki Therivel, Andrew Chadwick. Introduction to Environmental Impact Assessment(third Edition)[M].Routledge Press.2005.
[5] 杨媛，钱征寒.规划环评工作方法的改进[J].环境与可持续发展，2008(1)：7~10
[6] 罗文刚，寇晓梅.当前规划环评存在的问题与对策[J].西北水电，2010(3)：11~14
[7] 梁学功，刘娟.中国实施规划环评可能出现的问题及其解决方法[J].环境科学，2004，25(6)：163~166.
[8] 路立，赵勇.规划环评机制在城市总体规划中对可持续发展战略的落实[J].城市规划，2006(6)：63~66
