时间：2013-11-29 分类：城市规划
摘要：《城市规划法》实施至今，出现了许可管理与城市建设经济发展相冲突，管理相对人和利害关系人利益发生冲突等问题，诸如越权审批、强加义务、时限不确定、剥夺相邻关系人权利等。因此，在《城市规划法》还没有修订前，摆在面前的艰巨任务是如何在实施城市规划行政许可中，针对问题采取合理的措施加以解决，从而达到行政法治的目的。本文重点对城市规划行政执法中自由裁量和城市规划行政执法的处罚问题进行了详细阐述，呼吁尽快出台相关标准。
关键词：城市规划工程论文发表,期刊杂志投稿,城市规划,行政执法,自由裁量,处罚,标准
一、关于城市规划行政执法中自由裁量问题的探讨
(一)自由裁量的概念
按照比较通用的概念，自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性和相对性等特点。
从行政行为成立的条件来看，在实施要件不确定的情况下，行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权;在行政行为的法律结果不确定的情况下，行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权;在行政行为程序不确定的情况下，行政机关有选择行政程序方面的自由裁量权。
(二)自由裁量权行使中的问题及成绩
1、自由裁量权行使中的问题
自由裁量权行使中主要存在法制薄弱、裁量权过度、弹性过大、放乱收死、权大于法、言大于法的问题。因法律法规不可能就不同地理特点分别做出规定，因此就管理而言，很大程度上取决于行政机关的自由裁量权。如北方城市所面临的建筑间距和采光时间问题。虽然国家强制性规范规定了\"大寒日2小时\"的标准，但相邻关系人得到阳光时间的长短却是由行政机关的自由裁量来确定的。2小时和5小时，到底哪个标准会更合理、合法一些? 还是把所有的建筑间距都控制在2小时就合理、合法了? 这一问题恐怕仅靠制定法规也无法解决, 势必导致因采光权受侵害而上访、上诉行为的大量发生。
2、所取得的成绩
(1)行政时限的制约
最初毫无限制的审批时限，导致前些年审批效率的低下。一个审批件一年甚至几年办不下来，有些行政审批人员借拖延时间卡建设单位的\"油\"，以权谋钱，造成腐败问题时有发生。而控制时限上自由裁量权的成果就是通过公开审批时限和在《行政许可法》中明确规定许可期限的办法，达到了程序上的制约。
(2)行政程序的制约
即针对城市规划许可的权力主体方面。虽然《城市规划法》中规定，城市规划行政主管部门是管理主体，但由谁来代表城市规划行政主管部门进行审批的问题还是导致了个人自由裁量权的扩张。制约的结果是集体决策制度的建立，通过会审制度和规委会审查制度，使得一个城市的规划不再以个人意志为转移。
(三)行政自由裁量权的制约措施
1、事先说明制度
就城市规划许可行为来说，事先说明应包括说明做出决定的事实根据和法律依据、说明做出决定的程序和时限要求、说明拒绝相对人申请的理由等。事先说明制度是从行政行为一开始就制约行为人的自由裁量权，对城市规划行政许可来说，可以有效地调和行政行为人与建设单位之间的矛盾，对在城市建设理念上达到统一十分有利。
2、政务公开制度
政务公开是对城市规划行政管理全过程的公开，通过政务公开建立多渠道、内外结合的监督机制，可有效地防止自由裁量权的滥用。
目前，全国大部分城市规划部门都实行了政务公开制度，取得了很多经验。
一是在城市规划编制期间，向社会公示规划方案，广泛征求群众意见，保证公民行使对城市规划的知情权、建议权，使社会各界群众能够及时了解城市规划建设的动向，提出意见或建议。
二是对已批准的城市总体规划、分区规划、控制性详细规划通过公开展示、媒体宣传、网上公示等形式向社会公布，接受群众对规划实施的监督。
三是实行审批公告制度，对审批的规划建设项目进行公告，并在项目现场展示审批的规划总平面图，接受群众对审批管理的监督。
四是设立城市规划网站，在国际互联网上公开规划成果、项目审批成果、法规制度及规划管理等相关内容，为公众提供网上咨询、申报审批、规划公示、监督举报等在线服务。
二、对城市规划违法行为人行政执法的处罚问题
自我国全面推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作以来，在城市规划行政执法中出现了若干理论困惑和实践难题。这些问题直接影响了城市规划行政执法的效率和城市规划法的实施。
(一)规划违法行为人实施规划违法行为的形态
规划违法行为人实施规划违法行为主要是两种形态：一种是行为人有规划审批手续，即\"一书两证\"，但是持证人在建设过程中不按照规划许可证的要求进行建设，擅自将建筑加高或者加宽，进而影响城市规划。
另外一种是规划违法行为人不去城市规划行政主管部门办理任何审批手续，私自乱搭乱建建筑物、构筑物，影响城市规划的实施。这种规划违法行为是\"未依法办理规划审批手续\"的一种状态，也称之为无证搭建违法行为。#p#分页标题#e#
(二)关于城市规划违法行政相对人的认定问题
在城市规划执法实践中出现了这样一个难题，就是关于城市规划违法行为人的认定问题：冯某于2003年12月购得房产的同时，一并购买了6.07平方米王某自行搭建的塑钢结构的厨房间，现该厨房间被举报后查处，但对于行政相对人的认定有两种不同意见。
一种意见认定违法行政相对人是王某，理由是该厨房间未经规划行政主管部门批准，属违法建筑，根据有关法规，违法建筑不得依法转移，故该厨房间仍呈王某违法建设行为所产生的自然状态，何况《城市规划法》第四十条的规定是对违法建设行为作出处罚的依据，而对由该行为所产生的结果的处罚无明确规定。
另一种意见认定违法行政相对人是冯某，因为该厨房间由冯某实际主张权利，王某因违法建设而产生的行政法律关系随着厨房间的事实买卖已经发生变更，其权利和义务也相应转移，王某也并非利益关系人，对王某作出行政处罚已无实际意义，至于冯某因违法建筑被处理后而造成的经济损失，则是另一层法律关系，可以通过民事诉讼途径获得赔偿。
从执法角度看，在二手房市场交易十分活跃的今天，此类违法建设案件均要找到实际违法行为实施人，似乎不太可能，特别是继承房产，如被继承人均已过世，总不能认定该行政法律关系已消灭，而可使违法建筑继续存在。我们认为，所谓的影响城市规划，违法建设行为只有通过违法建筑的落成，才能影响城市规划的实施。目前，对违法行政相对人的认定上产生了严重分歧，直接影响了城市规划行政执法行为，必须予以解决。
三、健全城市规划行政执法的几点措施
(一)对违法建设行为追究法律责任
应将《城市规划法》法律责任部分增设对违法建设性严重的法人(私人) 与直接责任人在处以罚款的同时并追究其法律责任，这样才能对违法建设行为达到震慑和制裁作用。
(二)《城市规划法》应引入技术经济指标
《城市规划法》应引入技术经济指标，经济价值等量化指标，作为处罚依据，并对建设程序违法情节做出具体规定，凡是超出指标顶限，造成巨额损失，违反建设程序以及违法情节恶劣的，均可视为严重影响城市规划。
(三)城市总体规划时要控制用地
对待破坏城市规划的违法建筑不能用简单的\"拆\"就能解决，根除破坏城市规划的深层次问题才是办法。在此，建议城市人民政府在编制城市总体规划控制用地，不能只\"控\"不\"疏\"，必须有相应的规划控制区内外迁的规划、用地详细规划及相应政策措施，以利于解决经济弱势群体的栖身之地。
结语
综上， 《城市规划法》实施多年，完善修改己迫在眉睫。建议在继续抓紧\"立\"的同时, 一定别忘\"改\" 和\"废\"，坚决及时地修改法规，以有效维护社会主义法制的统一与尊严，切实保护广大人民群众的合法权益。
参考文献：
[1]高中岗.论我国城市规划行政管理制度的创新[J].城市规划，2007.8.
[2]姚爱国.相对集中城市规划行政处罚权应慎行[J].规划师，2004.7.
[3]宋德春.城市规划行政处罚权相对集中行使的实践思考[J].市场周刊，2012.10.
