时间：2013-11-29 分类：交通运输
摘要：本文针对在我国市场经济条件下，由于利益主体多元化而产生的城市规划和建设过程中的外部效应而引起的\"不劳而获\"的公共利益被个体侵占的现象与产生的社会不公平问题提出用创新性的\"规划得益\"视角来进行问题分析，进而对我国规划得益的基本概念、产生根本原因、得益类型和问题等进行初步的研究，以期为些类型现象提供一个研究的基础。
关键词：规划得益、城市规划、外部性
1. 问题的引出
随着我国改革开放进程的不断推进和深化，30年的改革开放过程中，我国经济社会逐渐进行着深刻的转变，行政体制改也不断走向深入。与经济飞速增长同步的，是从传统社会向现代社会转变;伴随着分配制度的改革、允许以生产资料作为资本进行利益分配等对于私人收益和财产的强调和保护，使得社会呈现多元化的趋势，其中的利益关系、利益主体等也呈现多元化。同时，也因为多元化的快速发展，使得我国在社会经济出现许多问题与不公平的现象，其中在我国城市建设和发展中，这些问题和矛盾越来越成为制约城市发展的因素。
1.1 现实中我国城市建设与开发过程中\"公利私得\"引发的不公平问题越来越多
在我国社会济经转型过程中，一方面是对于加强社会公平的保障和缓减社会矛盾的要求，另一方面则是由于市场经济和利益主体的多元化和利益关系的复杂化带来的许多问题和社会矛盾。特别是在城市开发与建设过程中，由于利益主体和利益关系的多元化，使得在我国某些涉及到这些复杂利益的地区，如旧城改造、城中村改造等，也会随着城市发展或公共设施的建设而产生外部性影响，并且这些由公共投入或出于公共目的的项目或设施产生的外部效应使得周边的产权所有人得到或失去一些利益，这些利益并不是其本身的经营或投入而产出的利益，是一种\"不劳而获\"的利益。从理论上讲，这些利益理应归公共所有，以保证社会的公平性。但是，在我国对于这种利益的分配并没有太多的关注，并有没太多相关的理论研论及制度实践来实现这种社会公平，相反地，由于缺乏制度的保障与监督，出现了大量的公共利益被侵占的现象。这样一方面，相当于公共的投入，其外部性所产出的利益为个体所侵占，而这部分利益是属于公共所有的，造成公共利益的损害;另一方面，由于公共投入和建设公共基础设施的成本没有效的被回收，且政府的公共财政有限，限制了公共产品的进一步供给，影响社会福利。这种情况下，如果处理不好这些问题，就会出现社会公平问题，引发社会矛盾。
但是由于我国国内并没有对于这类由于公共投入产生的外部性影响而引发的获得\"不劳而获\"的不当得益没有一个清楚的认识与研究，对于这些不当得益而引发的社会矛盾和公平性问题，也就没有针对性的解决方法，往往采取的解决措施\"治标不治本\"，使得以公共利益为出发点的公共政策与城市规划并没有有效地维护公共利益，社会矛盾得不到解决。
1.2 规划得益视角下的问题解析
上述由于多元利益主体和复杂利益关系下，由公共投入而产生的外部性辐射，使私人获得了额外的利益，造成了公共利益的损害，引发了社会不公平和社会矛盾。因此，要对于这些现象与问题选取一定的角度进行概括和研究，才可能制定出有针对性的方法和措施，来保障社会经济、城市发展过程中的公平性问题，缓减社会矛盾，来促进城市得到良好的发展。规划得益的概念的提出和研究，正是为我们提供了这样的角度来看待和研究这些问题与社会矛盾，通过规划得益的角度对当前我国面临的这些问题与社会矛盾进行研究和分析，可以使我们更加明确当前问题的本质性原因，以及对利益分配运行的方法与类型有个较为明确的判断，从而有助于我们针对性的提出一些建议和方法来解决这些问题和缓减社会矛盾，为我国的城市规划与城市发展提供一些有益的借鉴。
2. 规划得益的产生
2.1 规划得益的本质
规划得益是基于土地增值理论和对于开发利益的在研究而引伸出来的概念，它指的是城市规划实施和城市发展过程中产生的外部性，使得外部性的辐射范围内其他一些利益主体得到额外的利益，这种利益是不需要这些主体付出符任何成本的，是一种\"不劳而获\"的增值或获益，即这些获利是因为社会公共的投入产生的但却为个人所得。因此，由公共投入产生而个人得利的\"不劳而获\"的利益是由于城市发展外部性带来的利益是否属于规划得益的基本判断出发点，是规划得益的本质特征。
2.2 我国规划得益的产生
在我国，由于我国产权制度与土地所有制的不同，并不是所有地方都有规划得益，一般情况下，只有在旧城改造、城中村改造等特定区域下才会出现规划得益现象。
虽然在经济社会转型过程中，市场经济下的土地的有偿使用以及住房制度的改革使得利益主体多元化，利益需求也不尽相同，具备了规划得益产生的条件。但是，我国的土地所有制实行的是公有制，即对于城市土地实行的是全民所有制，对于农村土地实行的是集体所有制，所以一般情况下由于城市开发的外部性所影响的利益的主体代表都是以国家或集体为代表的，并不存在明显的利益冲突，相同的利益主体使矛盾内部化，化解了外部性问题。这种情况，并不会出现由于城市规划和城市发展带来的外部性效应而产生明显的规划得益现象。比如，在城市的新区开发过程中，在未开发的土地上并无属于私人的房产等不动产，所有问题就在于土地的开发。而土地是公有的，其利益主体是代表公共利益的国家，其中的利益完全是在内部协调的，也就是说城市规划的实施和城市的开发在这种情况下并不产生外部性效应，也就不会产生规划得益现象了。#p#分页标题#e#
而在特定区域下，如旧城改造和城中村改造的过程中，问题就不是那么简单了。所谓的特定区域指的是我国城市开发涉及的区域内，存在多种的利益主体、所有权形式及利益获得方式，并且其相互之间有着直接的影响关联，即可以产生外部效应并且发生实际影响。在这种特定区域内，我国才会出现由于城市规划实施和城市发展开发带来的外部性而产生的规划得益现象。
以旧城改造为例，在旧城改造过程中，涉及到的利益关系是相当复杂的，也由这种复杂的利益关系产生了规划得益现象。首先，在旧城改造过程，利益主体的多元化与利益关系、利益需求的复杂化使规划得益具备了出现的客观条件。其次，在具备了多元的利益关系条件后，出现了以公共投入与城市带来的外部性影响，使个体获得额外的得益或失益，就产生了规划得益。旧城改造发起的原因是出于公共目的的，也就是为了改善城市环境、促进城市发展、提高市民福利。在其实施实过程中，必然会带动旧城区周边及相关的物业进行升值，这些物业的所有者得到了额外的利益，因为这部分利益并不是其本身对于物业的经营和投资得来的，也就形成了规划得益现象。与此同时，由于旧城市改造而被拆迁的原有不动产的市民，并没有受到改造的利益，反而还丧失了如以前处于旧城中的区位、交通等优势带来的既得利益，即受到负外部性影响而失去利益，造成了规划得益现象中的负得益情况。
3. 我国的规划得益的类型与表现形式
3.1 规划得益的类型
在我国，城市规划及政府通过公共途径产生的溢出效应使得规划得益的途径主要有两个方面，一是由于作为公共政策的城市规划的良性影响，使得城市的社会经济整体环境进行了改变，从而从总体上提升土地房屋等的价格，造成整体的规划得益。二是由城市规划直接确定的由政府直接投资建设的公共设施和基础设施产生的外部性影响造成的规划得益。具体来说，我国规划得益的类型是以土地功能转换、开发强度的改变、直接建设公共设施以及社会经济的发展等几个方面为主。
3.2 规划得益的层次
规划得益也可以分为两个层次。第一个层次就是普惠型的规划得益，这种规划得益是因为城市规划的实施及城市发展带来的社会的整体发展，使得一定范围内的所有普通大众都可以分享或者分担这些规划得益(正的规划得益和负的规划得益)，这时候的整体发展完全符合城市规划的最终目的，并且保证了发展的公平性，因此，这种条件下的规划得益代表了社会的整体进步，不需要对其进行公共还原。第二个层次的规划得益就是前述所说的个体利益得到或者失去的额外利益超出了一般的普遍的承受标准，造成规划得益的不当得益，这时显然出现了社会的不公平，为了达到城市规划和城市发展的根本目的，就要求对这些不当得利进行调整，即进行规划得益的公共还原。
3.3 规划得益存在的问题
目前，我国规划得益存在的主要问题有：①\"不劳而获\"的规划得益不当，造成\"搭便车\"行为，影响社会公平，引发社会矛盾;②利益主体多元化，及个体的逐利性，使得规划得益分配不公平，缺乏制度缓冲，利益冲突加剧;③公共投资需求加大，但规划得益回收不力，造成公共财政不足，影响公共设施供给能力;④规划得益过程中给其带来的超额利润必然会引发开企业的疯狂追逐，从而诱发土地投机，引起市场混乱，公共利益受损。
3.4 规划得益的公共还原
由于规划得益属于城市规划和建设公共性影响下的外部效应而辐射利益的初次分配，特别是第二层次的规划得益，很容易造成得益失衡，即在此种规划得益过程中所造成的利益个体得到或失去的额外利益超出了社会成员的平均分享或分担水平，造成得益失衡，从而产生了上述问题，形成社会不公平，加剧的话会引发社会矛盾，不利于城市的可持续发展。因此有必要对规划得益进行公共还原。
4. 小结
在我国社会经济转型条件下，城市规划与建设快速发展，在取得巨大成果的情况下，不可避免地产生问题，特别是由城市规划与建设带来的外部效应而产生的\"不劳而获\"现象已引起越来越多的社会矛盾与不公平，本文以\"规划得益\"的角度对此类问题进行研究，弥补了以往研究不足，以期对研究类似的问题提供有意义的借鉴与启示。
参考文献
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