时间：2013-11-29 分类：特殊教育
少数民族教育是指少数民族和少数民族地区的教育，它是我国教育事业的重要组成部分，也是我国少数民族工作的主要内容之一。新中国成立以来，我国的少数民族教育事业在党的民族平等、民族团结政策的指引下，可谓发生了天翻地覆的变化。从办学规模到办学形式，从办学内容到教学条件、从初等教育到高等教育，都取得了举世瞩目的成就，但是，少数民族地区教育与东部发达地区相比，仍然存在一些值得我们深思、检讨的问题，这些问题已经成为影响少数民族自身经济发展对人才和劳动者素质的要求。因此，为了使我国少数民族教育的发展问题同我国社会主义现代化建设相适应，国家有必要采取法律措施，通过立法手段，来保障少数民族教育健康快速发展，促进少数民族教育尽快赶上发达地区的教育水平。
一、少数民族教育立法的必要性
(一)少数民族教育立法的必要性是由少数民族教育的特殊性和落后的教育现状决定的。
少数民族教育由于历史、地理、经济、宗教等因素的影响，与发达地区相比，仍存在一些问题：
1.历史、地理环境对教育的影响
(1)从历史条件看，传统的少数民族教育是计划经济体制的产物。在特殊的历史条件和严格的户籍管理政策下，我国少数民族人口居住呈大分散，小集聚的格局。由于这种相对稳定的居住格局，决定了少数民族教育只能集中分布在少数民族居住集聚的山区、牧区、边疆和农村。少数民族教育的这种分布局面是造成自我封闭和少数民族教育体制死板的教学模式和陈旧的教育观念的客观原因。
(2)少数民族多居住在高寒地区、山区、牧区、林区、或边境地区，人口少，造成了办学的特殊困难。分散居住和气候恶劣使不少地方只能实行寄宿制，这里小学生少，但所需经费却相当高，其费用相当于东部农业区的3至4倍，一些地区\"培养一名寄宿小学毕业生的费用相当于北京、上海培养一名硕士研究生的费用[1](P92-93)。
(3)少数民族群众由于生活在经济、文化、教育比较落后的地区，长期的封闭使他们思想僵化、意识陈旧，加之本民族文化信仰，心理素质、风俗习惯不重视现代教育，也就使部分人对受教育问题漠不关心，认为\"学不学文化没关系，学多学少一个样，上学上不出名堂，不如不上，早点挣钱好\"[2]。造成了许多民族和民族地区入学率低、流失率高、文盲率高，妇女生育率高，劳动者受教育程度低，文化素质差的情况。
2.经济发展水平低，经济困难，财政拮据对教育的影响
(1)低水平的生产力和落后的生产基础对少数民族教育的发展产生很大的制约作用。目前，少数民族占全国总人口比例不到10%，而少数民族聚居地的贫困人口却占全国贫困人口数的40%。民族地区普遍存在产业结构单一，经济总量很小，地方财政拮据，农牧民生活贫困等情况，很难支撑少数民族教育的发展，也很难形成经济和教育相互促进的良性循环[3](F33-35)。因此，严重困扰着少数民族教育的发展。
(2)对于担负教育重任的少数民族地区的教师来说，由于教育经费短缺，生存和工作环境条件大大不及内地，生活条件差，待遇差，教学和科研环境差，师资力量流失严重，这就给本来师资力量不足的少数民族教育事业以较大的冲击，造成教师和教育管理人员的数量和质量不能适应教育发展的要求。教师是搞好教育活动的关键，没有高素质的教师队伍，提高少数民族教育质量便失去了必要的基础。但是由于少数民族地区普遍存在着教育环境差，教育经费短缺，教师流动性大，教师待遇普遍偏低等实际困难，这些都给少数民族教育补充新教师和在职教师培训等带来不利影响，教师队伍建设难度大。
(3)由于生产力发展水平低，经济不发达，少数民族地区要想引进人才难度更大，这也是制约少数民族教育发展的原因之一。没有高素质的人才(教师)队伍，少数民族地区的教育无法发展。不可否认，少数民族地区长期以来都在积极引进人才，但收效甚微，尤其是高层次人才的引进更难。为什么少数民族地区引进人才这么难呢?难在少数民族地区人才的综合收益不可能大幅度提高，超过内地和沿海的人才收益不可想象。如果收益大幅度高于本地区水平，那么\"引进人才\"与\"本地区人才\"之间肯定会产生磨擦，即所谓\"引来了女婿、气走了儿子\";难就难在少数民族地区普遍的\"吃饭财政\"难以支撑引进人才的高额报酬。
(4)体制转换、少数民族地区无力适应。目前，少数民族地区教育的产业尚不具有经济效益，社会效益也相对不高。当前大中专学校并轨招生，学生自费读书，毕业分配制度改革，党政机关机构改革精简人员，就业门路严重缺乏等问题，造成部分农牧民群众一时难以承受的经济负担和心理压力、教育面临急剧滑坡的危险。表现在：一是有的地方出现\"不愿读书\"情况。二是有的地方出现\"无钱读书\"情况。三是有的地方出现\"读不完书\"的情况，在校生流失严重。
3.宗教对少数民族教育的影响
宗教影响教育的现象还在少数民族地区存在，这对少数民族教育管理存在着重要的影响。少数民族地区寺院多，僧尼多，因为宗教的影响，有的父母愿将子女送到寺院去当\"扎巴\"、\"觉母\"，也不送孩子上学读书，尤其是男孩，以出家为僧为荣，个别寺庙建在当地学校和学校附近，严重影响了学校的教学活动、秩序[4]。宗教传统习俗，消极文化积淀给少数民族教育带来了一些复杂性，宗教文化心理在一定程度上制约着现代教育的发展。#p#分页标题#e#
综上所述，我国少数民族教育不仅存在其特殊性，而且还存在不少的问题，很不适应少数民族地区经济社会发展的需要。\"不从少数民族教育的实际情况出发，完全照搬内地立法，搞一刀切，就会犯主观主义的错误\"[5]。\"多年的事实证明，仅靠政策和行政手段难以解决少数民族教育战线上存在的带有普遍性的突出问题，都必须有赖于教育法制的建立和健全\"[6]。所以，要发展少数民族教育就必须采取特殊措施，必须通过立法手段将发展少数民族教育的特殊措施和政策以法律的形式将其具体化和固定化，增强其可操作性，以便于实施，使之有法可依。
(二)少数民族教育立法是促进少数民族地区经济发展，实现现代化的需要。
教育是经济和社会发展的基础，科技与教育是现代文明的催生婆，是人类文明进步的根本动力所在，它不仅对物质世界，而且对人的精神世界的发展至关重要。\"民族地区发展要提高起点，走出一条新的路子，必须科教先行。要加大对民族地区的科技投入，促进科技成果向民族地区转移，提高民族地区科技成果转化的能力和科技创新能力。……如果青少年不能够上学，没有知识，那么，改变民族地区的落后面貌就缺乏必要的基础条件，也就不可能实现。\"[7](P8-9)中国的现代化首先是人的现代化，而离开了少数民族人口的现代化，就不成其为现代化。不发展教育，就不可能用先进的文化去武装人，就不可能彻底改变传统落后的生产方式去发展现代生产力，少数民族地区的现代化就会成为空话。因此，为了使我国少数民族教育的发展同我国社会主义现代化建设相适应，国家有必要采取法律措施，大力帮助和扶持少数民族教育的发展。
(三)少数民族教育立法是西部大开发战略顺利实施的关键。
众所周知，西部是我国少数民族的主要聚居地区，我国5个少数民族自治区全部在西部：30个少数民族自治州，27个在西部;在全国55个少数民族中，除朝鲜族、满族、土家、黎、畲、高山、锡伯、鄂伦春、赫哲等9个民族外，其余少数民族的主要聚居区均在西部，而在这个9个民族中，锡伯族、鄂伦春族的第二聚居区分别在新疆、内蒙古，西部少数民族人口约占全国少数民族人口的80%以上[8]。朱镕基同志指出：\"我国少数民族和民族地区主要集中在西部地区，实施西部大开发战略，也就是要加快少数民族和民族地区的发展\"。
开发大西部，人才是关键，教育优先，科教兴区是实施西部大开发战略的基础工程。西部大开发需要靠发展教育来提高人们的现代知识水平和生产力水平。当前的西部大开发，保护西部生态环境，建设西部生态屏障，具有经济的和生态环境的政治意义，这是与历史上任何一次西部大开发都不同的显著区别，需要生态经济学的全新知识、技术和手段。落后的教育显然不适应这一新形势的要求：一方面，落后的教育与综合贫困成为互为因果的恶性循环;另一方面贫困又与资源环境的破坏成为互为因果的恶性循环。消除这两个恶性循环的根本途径在于发展民族教育[9]。从现代经济发展的角度来看，教育是经济发展和社会进步的重要基础，是提高民族素质和创新能力的重要途径，是增强综合国力和国际竞争力的可靠保证。一个民族只有有了文化，掌握了科学技术，才能兴旺。再者，西部大开发是市场经济下的大开发，市场经济是法治经济，在市场经济条件下发展少数民族教育，必须实行依法治教，必须加强和加快少数民族教育立法。加强少数民族教育立法，是确保民族地区教育优先发展战略地位顺利落实的需要，是巩固和推广民族教育改革成果的坚强措施，有助于保障民族教育改革与发展，有助于民族政策和教育政策的贯彻落实和教育法律法规的全面实施，也是西部地区落实\"依法治国\"、\"依法治教\"战略决策的重要途径。因此，在西部大开发的大好形式下，加强和加快少数民族教育立法显得尤为迫切和重要。少数民族地区理应通过教育立法，为少数民族教育发展开道、保驾护航。
(四)少数民族教育立法是迎接我国加入WTO挑战的需要。
中国加入WTO为少数民族地区经济融入全球经济贸易一体化发展提供了良好的发展机遇。但是，在看到加入WTO带来机遇的同时，特别是对于经济相对落后的少数民族地区来说，在短期内的挑战将是非常现实和严峻的。
1.加入WTO，少数民族和民族地区面临国内市场和国际市场的竞争，将是不可避免的。而竞争是要凭实力的，没有雄厚的经济基础和实力，也就没有竞争力，也就难以在竞争中取胜，而发展经济，人才是关键。
2.加入WTO，对少数民族地区人才的需要必将产生重大影响。不仅要求少数民族地区提高劳动力素质，加快发展，而且需要大量懂外语、外贸、法律的高素质人才。入世后，随着对外经济贸易的增加，中国急需一大批能够熟悉WTO规则，参与对外谈判、签约和处理涉外经济贸易纠纷的律师、法律顾问和法律专家，他们需具有较高的外语水平，熟悉国际市场和提供法律服务的能力，可以直接同国外的同行打交道，能够在强手如林的国际竞争环境中立于不败之地\"[10]。
3.加入WTO，不仅对少数民族经济产生巨大的震动，而且对教育将产生广泛和重大的影响。WTO《服务贸易总协定》中有：高等教育服务\"、\"成人教育服务\"等。总协定规定：除了由各国政府彻底资助的教学活动以外，凡收取学费，带有商业性质的教学活动均属教育贸易服务范畴，它覆盖基础教育，高等教育，成人教育和技术培训。总协定第一条提出了四种服务贸易方式，即跨境交付、境外消费、在服务消费国的商业存在和自然人流动。反映在教育服务方面，\"跨境交付\"即可以通过远程和函授等方式实现，\"境外消费\"，一般指某国学生到国外去求学或培训;\"在服务消费国的商业存在\"，是指在该国设立办学机构，或与该国的机构合作办学，以机构的身份进驻该国;\"自然人的流动\"，是指外国教师专家到该国来任教，以个人身份参与教育服务。世贸组织的参加国，必须遵守《服务贸易总协定》，把高等教育作为第三产业，介入高等教育服务贸易，即在世界贸易范围内提供国际协作办学，开展合作科研，相互交流教师，互招留学生，以及围绕这些活动形成的相关产业的服务[11]。目前，我国少数民族教育实力，尤其是高等教育的实力不够强，在国际上处于弱势，发达国家的教育市场将对我国的教育产生很大的冲击。只有教育发展了，强大了，才能在世界上有坚实的地位，才能在国际教育教育市场上有竞争力，才不会受强国的欺侮。#p#分页标题#e#
面对加入WTO后的挑战，必须加快少数民族教育的步伐，加大教育改革的力度，努力培养大批能进入国际市场的高素质、高水平的人才。而如何发展少数民族教育，解决人才问题，也必须通过法律来付诸实施。
总之，少数民族教育具有非常明显的特殊性和重要性。少数民族教育的特殊性和重要性决定了仅仅依靠普遍教育立法，无法从根本上解决少数民族教育的问题，只有加强和加快少数民族教育立法，才可能更有效地促进少数民族教育的跨跃式发展。
二、少数民族教育立法的法律依据
1982年颁布的《宪法》，1984年颁布的《民族区域自治法》及1995年颁布的《教育法》，是少数民族教育立法的立法依据。
1982年《宪法》和《民族区域自治法》确立了民族地区对教育的自治权，《民族区域自治法》第4条规定：\"民族自治地方的自治机关行使宪法第3章第5节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。自治州的自治机关行使下设区、县、市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。\"第19条规定：\"民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。\"第20条规定：\"上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。\"第36条规定：\"民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。\"第37条规定：\"民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及初等义务教育，发展中等教育;举办民族师范学校、民族中等专业学校、民族职业学校和民族学院，培养各级少数民族专业人才。\"这些规定为少数民族地区进行教育立法提供了法律依据[11]。
总之，《宪法》和《民族区域自治法》为少数民族教育立法提供了可靠的依据，是少数民族教育立法的主要法律依据。
三、少数民族教育立法应遵循的基本原则
少数民族教育立法的基本原则是指有关国家立法，行政机关在制定民族教育法律法规的立法活动和实践过程中必须遵循的原则。少数民族教育立法的基本原则体现了少数民族的客观规律，也是少数民族教育法律法规的基础，对少数民族教育改革与发展具有重要的指导作用。
少数民族教育立法的基本原则有：
(一)少数民族教育立法必须坚持四项基本原则。四项基本原则是我国各项工作的指导思想，也是社会主义立法工作的指导思想，这决定着我国立法的社会主义性质和方向。因此，我国的少数民族教育立法必须以四项基本原则为总的指导思想和根本原则，使之成为少数民族教育立法的灵魂和支柱。只有这样，才能使少数民族教育事业坚持党的领导和社会主义方向。
(二)少数民族教育立法必须坚持社会主义教育的正确方向，坚持国家的统一和民族区域自治相结合的原则。
我国少数民族教育是社会主义教育的组成部分，是不可分割的。一方面，现行宪法完善了从《共同纲领》开始建立的民族区域制度，强调国家的统一是实行民族区域自治的前提，如果没有国家的统一，当然也就谈不上自治。这个原则在团结各族人民，发展民族地区各项事务，维护国家安定等方面发挥了巨大作用。随着这一原则的进一步贯彻执行，它必将在我国社会主义现代化建设中发挥更大的作用。另一方面，少数民族教育立法也必须充分尊重民族自治地方教育的自治权利，我国宪法和民族区域自治法都对民族自治地方的自治权作了明确规定，其中教育方面的自治权应是我们制定少数民族教育法律法规时必须遵循的原则和依据。民族自治地方的自治机关可以依照宪法、自治法和其法律规定，根据地方的具体情况以自治条例和单行条例的形式，制定民族教育法规，使各民族地方的自治机关充分用足、用活、用好发展教育的自治权利，从当地实际出发采取措施和灵活政策，加速发展民族教育事业;使上级国家机关的领导干部认识到领导和帮助民族地区发展教育事业的责任，切实保障自治机关行使发展民族教育的自治权。
(三)少数民族教育立法必须坚持一切从实际出发，实事求是的原则，必须充分考虑民族特点和地区特点的原则。
少数民族教育立法必须充分考虑民族特点和地区特点。我国各族、各地区的情况千差万别，不仅是政治、经济、文化的发展不平衡，而且各民族自己特有的社会文化背景也是不同的。这就决定了民族教育立法必须从本民族地区的实际出发，要因地制宜，反对\"一刀切\"和照搬照抄的作法。
因此，少数民族教育立法要以法律的形式确认少数民族教育的特殊性和重要性，坚持根据少数民族和民族地区的特点兴办民族教育。注意民族特点能够使教育体制的改革更具有生命力。少数民族教育植根于民族地区，如果忽视了民族特点，尤其是忽视了那些对发展少数民族教育起阻碍作用因素的影响，势必会对教育有效机能和实际效果的发挥产生不利影响，延缓少数民族教育发展的历史进程。#p#分页标题#e#
(四)少数民族教育立法必须坚持教育要为当地经济建设和社会发展服务相结合的原则。
少数民族教育立法必须坚持把培养社会主义事业建设者和接班人作为民族教育的根本任务，必须坚持面向未来，面向世界、面向现代化，确立教育要为当地的经济建设和社会服务;少数民族教育发展不仅要适应社会发展近期需要，还要考虑社会未来的发展，要注意研究国际国内形势的变化，研究世界教育发展的新趋势。应\"立足当前，着眼未来\"，在规模结构、培养目标、人才规格、教育内容、教学方式等各个方面适应未来发展的需要，更好地为民族地区未来社会发展提供人才服务与智力支持。
(五)少数民族教育立法必须坚持教育与宗教相分离的原则。
一方面应对现存的宗教教育进行积极引导和改造，努力使宗教适应社会主义;另一方面，要利用民族宗教和教育的特殊关系，充分调动宗教人士的爱国热情和民族感情，发挥其动员农牧民子女上学，参加扫盲、职业培训和捐资助学兴办教育的积极性，为发展民族教育服务。
(六)少数民族教育立法必须坚持教育与国家安全、统一和民族团结相结合的原则。
我国少数民族大多数分布在祖国的边疆，少数民族教育的好坏影响到这些地区经济的发展、社会的稳定、民族之间的团结，并关系着国家的安全。从古到今，边疆安定了、民族团结了、国家才会兴旺发达，才会长治久安。
四、少数民族教育立法的具体内容
少数民族教育立法的具体内容主要是以法律的形式明确规定发展少数民族教育的具体政策和措施，主要包括：
(一)确定少数民族教育行政管理部门的设置及其地位、职责、任务、工作程序和工作原则、义务、权利等。建立健全目标责任制。以\"普初、普九\"为主要目标，以各级党政为主体，建立健全民族地区教育目标责任制，目标责任制要做到\"纵向深入到底，横向到边\"。建立领导和部门联系地区和学校的工作制度，量化指标到地区、到部门、到学校、到人头的考核制度，大胆探索、积极试点，教育鼓励创新的制度，定期督促检查制度。用法律的形式规定把教育作为考核领导干部政绩的重要内容。
(二)明确少数民族教育经费的来源。
以法律形式明确少数民族教育经费的来源，确定少数民族教育经费拨款、集资及使用管理办法，中央和地方财政对少数民族教育经费的投入比例等。把少数民族地区所有县的义务教育纳入国家义务教育工程，争取中央给予民族地区教育专项资金补助。各省要加大对少数民族地区教育资金的统筹力度，制定管理使用办法，切实保障教育经费用于教育，取得实效。坚决避免和杜绝教育经费挤占、挪用，拖欠的现象。发展少数民族教育，没有资金保证还是一句空话。除充分保证原有经费外，必须确定一个递增比例，以满足教育发展对资金的需要。
(三)少数民族学校的设置及其权利义务。以法律形式确定少数民族学校的地位、性质、组织原则、职权、任务及建立和撤消的原则;确定包括经费、校舍、生源、教学质量等办学的基本条件。
(四)少数民族教育的师资队伍建设。
用法律形式规定少数民族师资在社会生活各方面的优待方法，以稳定和提高少数民族教育师资队伍的数量和质量。具体优待措施包括：
1.必须大幅度提高教师工资，并按不同的留居年限，为中高级专家发放不同的高额地区津贴。留居年限越久，贡献越大，地区高额津贴越高，退休后高额津贴保留。在少数民族地区工作20年以上，退休后要返回原籍的可发放一笔相当可观的安置费告老还乡。只有这样，高水平的教师才能安心扎根少数民族地区，为少数民族地区贡献一生。
2.尽量增加少数民族地区的基础设施投入，为教师尽可能地提供舒适的工作环境，便利的交通，四通八达的通讯网络，使人才乐意扎根少数民族地区。
3.在政治上，职称评定等方面对少数民族教师制定优惠政策。
4.规定省一级政府给予自愿到民族地区支教教师和专门人才实行专项补助。
5.规定省一级政府设立专项基金，用于少数民族现有人才的再培训、再教育、大规模地实现知识更新和人才升级。
(五)少数民族学生升学和在校生活。
在一定时期少数民族学生在升学上实行照顾政策是必要的，如果没有照顾，由于经济文化差距而带来的影响会使少数民族在校生减少，从而削弱少数民族教育的发展。各民族学生由于在不同文化背景下的不同生活习俗及心理素质存在差距，因此，在学校生活中应制定一些保障少数民族学生身心健康发展的特殊规定。
(六)对特殊地区的特殊规定。
对牧区、居住分散的山区以及其他特殊地区的少数民族教育应采取特殊的措施和办法。对经济困难的少数民族以及其他特殊教育对象的教育资助办法等，都应以法律的形式固定下来，以保障这些地区和这部分少数民族群众平等的受教育权。
(七)用法律的形式规定少数民族公民有送子女接受教育的义务。
只有将送子女接受教育作为一项义务，才能保证适龄儿童入学率和巩固率达到100%。为了使这项义务从理论变为现实，必须从法律上明确规定边远贫困地区的家庭为子女准备的教育费用可以减免税收。
(八)学校教育与社会教育。
#p#分页标题#e#由于少数民族地区特殊的教育现状，决定了社会教育的必要性，所以，少数民族教育立法在考虑学校教育的同时还应考虑社会教育，应以法律的形式加以规定。学校教育是指面向在校学生所实施的教育活动，而社会教育则是指面向社区所有劳动者进的教育活动。教育活动的特殊功能以及少数民族地区的特殊人才的需求决定着学校教育存在的必然性;而少数民族地区社会劳动者整体素质状态以及少数民族地区发展的需要又决定着社会教育的必要性，两者缺一不可。对学校教育来说，它承担着培养新一代少数民族地区劳动者的任务;对社会教育讲，则承担着解决少数民族地区现有劳动力素质提高，加快少数民族地区社会发展的任务。因此，少数民族地区教育必须贯穿\"两条腿走路\"的方针，分别解决少数民族地区劳动者素质整体提高的问题。需要指出的是，我国少数民族地区到目前为止，仍然程度不同地存在着重视学校教育而轻视社会教育的问题。事实上，就两类教育面对的不同受教育者而言，学校教育对少数民族地区今后的发展无疑是必要的，具有无限的发展前景。而与少数民族地区当前社会发展和人民群众脱贫致富奔小康目标联系更为紧密的当属社会教育[12]。
(九)对侵犯少数民族受教育权的行政救济、司法救济、责任追究等加以规定，以捍卫少数民族教育立法的权威性。
五、结束语
世纪之交，国际国内形势发生了很大变化。21世纪，科技发展迅猛，知识经济向我们迎面走来，科技竞争，国力竞争，人才争夺，日益加剧;经济全球化将波及世界每个国家，每个民族，无论其大小，无论其先进与落后都要迫使其开放市场，随着西部大开发战略的逐步实施，随着社会主义市场经济体制的建立及经济增长方式的转变，尤其是我国加入WTO后，具有民族多样性，地域差异性，经济滞后性，居住国际性，历史文化复杂性的少数民族地区面临巨大的挑战，因此，少数民族教育的发展要发挥政策的引导作用，坚持法制化，走以法治教的道路，加快少数民族教育立法。
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