时间：2013-11-29 分类：信息安全
摘要：文章重点阐述了实行信息化管理对新时期开展房屋征收工作的重要性，认真分析了各地房屋征收信息化工作存在的主要问题。依据相关法律法规和行业规范，通过总结归纳市县级政府房屋征收管理的信息化需求，提出相关信息化系统的结构、功能、流程设计建议，最后介绍了实践应用情况和相关体会。
关键词：房屋征收,城镇化,信息化
国家十二五发展规划和党的十八大报告都将提高我国城镇化比例和质量作为推动经济持续健康发展的重要战略，各个城市以棚户区改造、旧城改建、基础设施建设为代表的国有土地上房屋征收工作也在持续进行，这意味着房屋征收工作仍是今后市县级政府的重要工作之一【1】。应该说，房屋征收工作对推动我国新型城镇化进程、加快城市基础设施建设、保障和改善民生有着积极而重要的作用，但各地经常出现的"最牛拆迁户"、"野蛮拆迁"、"钉子户大战拆迁队"等负面消息却又使房屋征收工作近乎"妖魔化"，这客观说明新时期开展房屋征收工作必须不断探索新的思路和方法，实行信息化管理就成为必然选择。
一、房屋征收信息化的定义和主要作用
所谓的"房屋征收"，就是政府依照法律程序剥夺房屋及其附属物所有权人的所有权及其使用权，并给予市场价值补偿的行政强制购买行为;由于集体土地上房屋的征收导致作为集体经济组织成员的被征收人与土地有关权益受损，政府还需依法对其丧失的土地使用权及青苗、地上物、附属物等给予市场价值补偿。所谓的"房屋征收信息化"，就是利用计算机技术、网络技术和通信技术等手段，实现政府对上述房屋征收过程的信息化、数字化管理，并通过公告公示、网络服务等平台为被征收人提供公共服务。
有学者总结当前房屋征收工作主要面临三个问题【2】，一是资源要素(主要是资金、安置房等)得不到保障，造成项目启动受到阻碍，二是征收过程中，政策突破多、平衡难、调控难度大，三是群众对立情绪强烈，信访诉讼大量发生。仔细分析，这些问题背后本质上都存在征收工作缺乏信息化手段支撑的问题。比如：如果没有可靠的前期入户核量、评测数据，就难以相对准确地预测征收资金需求;没有及时跟踪被征收人的货币、产权置换选择具体情况，就难以准备适度的安置房;没有一个具有公信力的平台，来规范征收人行为，来征集被征收人需求并告知征收动态，就容易加大征收过程中政策执行不统一、不公平、不公正，并加大被征收人的对立情绪和期望值。
我们认为房屋征收信息化至少有以下作用：
1、规范征收流程，降低系统风险
各地政府要实现房屋征收信息化，首先必须对征收流程进行统一梳理。为顺利开展此项工作，政府可以借助法院、律师事务所、资产评估机构等多方力量，尽量建立一个相对固定、规范、经得起历史检验的征收流程，并逐步规范相应的征收文件样式，这就能够最大限度地降低系统风险。
2、提高工作效率，节省征收成本
房屋征收涉及征收与补偿、置换等多个环节，有关货币补偿金额测算、产权置换户型及选房顺序安排、产权置换差价款计算、征收成本预算及补偿资金发放等都是重要而重复的工作。实现信息化管理之前，有关数据依赖手工测算，且各个环节都不透明，不仅工作效率、准确度无法保障，而且由于整个过程缺乏可靠的数据监管，客观上导致一些工作人员或被征收人利用其中的漏洞做些不适宜的事情，抬高了征收成本，影响了征收进程。
3、建立政府公信力，促进和谐征收
当前房屋征收工作难以推进的一个重要原因是，政府有关房屋征收的公信力不高，被征收人普遍认为"能闹会闹的多得，老实人吃亏，早走早损失，晚走多得 "。而实现信息化管理后，有关房屋征收补偿政策法规、征收决定、征收补偿方案、补助奖励政策和标准、房地产估价机构情况、评估机构的选择情况、征收范围内房屋的调查结果、被征收房屋分户的初步评估结果、被征收房屋分户补偿情况等都可以依法公开，从而建立起可靠的信息传播主渠道，实事求是的发布正面信息，正确引导舆论。这对维护房屋征收补偿秩序和社会稳定，提高政府公信力，促进和谐征收，都有着实质性的作用。
4、帮助领导总揽全局，为决策提供第一手数据参考
各地政府无论从为民谋利，还是推进征收工作角度出发，本质上都愿意最大限度地提高征收补偿价格，让利于民，但关键问题在于现有工作模式很难为领导提供准确、可靠的数据以供决策。比如农村集体土地和房屋征收过程中，事后审计时经常发现补偿的围墙数量、林木数量远远超过合理的数值，部分原因是工作人员为了推进征收工作，在不能提高征收标准的情况下，有时不得不人为增加补偿数量。实行信息化管理后，由于有了及时、准确的第一手数据，领导在制定方案、下达补偿决定、决定拆除房屋策略时就能够更心中有数。
5、尽力预防腐败现象发生，保护征收干部队伍
在房产征收工作缺乏信息化管理手段的情况下，各地已经出现一批征收腐败案件，且多发在最基层，常出现"拆掉一批楼，倒下一批人"现象。推进房产征收信息化，有助于通过制度建设来压缩腐败现象生存的空间，从而更好地保护征收干部队伍。
二、房屋征收信息化管理工作现存的主要问题
依据国务院有关信息公开的要求，2012年住房和城乡建设部、国土资源部等对土地和房屋征收过程中的相关信息公开事宜作出了明确规定【3】，促使部分政府领导开始关注房屋征收信息化应用问题。但根据我们对全国数十个城市的调研情况情况来看，该项工作目前仍存在以下问题：
1、主管领导对征收信息化重要性认识仍显不足。房屋征收作为土地开发的前期环节，具有较大的特殊性和复杂性，信息化工作通常会被淹没在直接吸引眼球的一些关键信息如资金、进度、强拆等事项中，顺利实施必须突破很多既有的利益机制或改变既定的工作模式，如果主要领导不全心投入并持久关注，往往难以坚持并取得实效。
2、缺乏组织保障。推进信息化工作需要和征收、房产、财政、土地储备、审计、纪委等多个部门打交道，而实际征收现场一般比较混乱、工作条件较差、参与人员较多且流动性大，征收管理机构、补偿服务部门的正式工作人员本来就比较稀缺，既熟悉流程、又略懂电脑及网络技术的人员更少，导致该工作缺乏可靠的组织和人员保障，无法顺利开展。
3、缺乏系统设计。房屋征收工作性质决定了其数据比较零散，而且在业务流程进行中涉及很多变动，如果没有前瞻性的统一设计和管理思路，单纯对业务现状进行调研，是无法解决用户真正关心的问题，而且过于理想化的设计有时反而容易成为系统正式应用的障碍。
4、缺乏经费保障。其实，征收部门在IT设备上的投资并不少，只是重复投资较多，缺乏长期规划和定位。比如现在基本每个征收地块开始征收前，政府都会配置电脑、打印机、网络、复印机、数码相机等一大堆设施，而征收结束后，又面临这些设备被弃用或浪费。
5、具体工作人员参与积极性不高。客观上，征收信息化的推广确实会较大程度地约束征收人员的行为，尤其是征收实施人员的工作将得到很好的监管，这种刚性约束不一定被征收人员接受。
三、市县级政府房屋征收管理信息化需求分析
依据国务院590号令【4】第四条规定，国有土地上房屋征收的法律主体为市、县级人民政府，其授权的房屋征收管理部门是行政主体;依据《土地管理法》第四十六条规定，集体土地的征收公告由县级以上人民政府予以公告并组织实施。因此，我们认为市县级政府应是房屋征收管理信息化的主体。
参考我国政务信息化工作的相关管理标准和规范，我们分析市、县级政府房屋征收信息化需求应包括：
1、依据住建部、国土资源部等部委要求，建立市、县级房屋征收门户网站，动态发布有关征收与补偿政策，实现征收信息公开。
2、建立征收管理系统，对征收项目及进展情况、征收补偿资金流转情况、征收实施单位工作基本情况等进行实时监督和动态管理。
3、建立补偿管理系统，对补偿资金的发放、安置房选定进度情况等信息进行动态管理，避免房屋征收过程中发生违法违规行为，有效预防房屋征收过程中的职务犯罪活动。
4、建立征收档案管理系统，对所征收项目的各类要件等文档资料，照片、视频等影像资料进行规范化管理，纸质资料应扫描，实现电子化管理。
5、对征收评估机构、拆除机构等参与机构，征收现场等关键事项进行量化管理，实时监控。
6、建立辅助决策或互动交流等子系统。
四、市县级政府房屋征收管理信息系统设计方案建议
依据简单、实用、可靠、开放的设计原则，我们对市县级政府房屋征收信息化管理系统(以下简称"该系统")的方案设计提出如下建议：
1、系统结构
从逻辑上可将该系统分为用户层、应用层、支撑层等三个层次。其中，用户层主要考虑系统的应用对象和接入方式问题，除了政府管理人员和补偿服务人员外，还应将该系统作为政府公众服务的一个有机组成部分，满足被征收人和社会公众的相关需求;应用层是系统建设的核心，应该分别完成征收管理、补偿管理、回迁安置管理、司法强拆及诉讼管理、信息公开管理、从业机构及人员管理等关键应用软件开发工作;业务支撑层主要指为参与房屋征收的工作人员打造实时在线、稳定运行的计算机网络应用平台。
另外，房屋征收信息化管理系统设计还需要考虑培训及实施管理、组织政策保障等制度建设问题，并在推进进程中逐步建立相应的标准规范体系。
2、网络拓扑结构
该系统以市、县级人民政府房屋征收管理部门为主要应用节点，可延伸至各个征收地块，对所有信息实行统一管理。
从纵向上，市该系统可以提供数据上报接口，与省、市级房屋征收业务管理部门连接，协助其快速搭建房屋征收信息监管平台，为各级领导提供更准确、及时、高质量的服务;从横向上，该系统也可与房屋评估、测绘、司法、公证等多个系统紧密联系起来，从而更好地提高综合服务质量和水平。
3、功能设计
依据电子政务应用要求，可将该系统应用功能划分为外网和内网两个部分。其中外网部分指主要利用互联网所提供的信息公开服务，内网部分指通过政府内网或者逻辑独立的办公网络为征收工作所提供的服务支持。
4、流程设计
该系统的流程设计不能是对实际工作流程的简单模仿，必须有重大改进。为确保系统适用性，应实现用户自定义流程、自定义权限。
六、应用实践情况
因旧城改建工作需要，沈阳市沈河区政府于2011年4月同时启动了位于沈阳市核心地段"金廊"4个地块房屋征收工作，征收总户数近7000户(其中包括近500户非住宅企业)、征收房屋总建筑面积约45万平方米。笔者曾参与此项工作，按照政府要求设计了"沈河区房屋征收信息管理系统"，搭建了网络服务平台，创造性地对房屋征收全流程实行信息化管理。经过不到1年时间，整个征收工作基本结束，其中2个地块完成招商、开始施工建设，开创了全市房屋征收工作的新纪元。
通过这些理论研究和实践活动，我们深刻认识到：房屋征收信息化管理系统的设计和实施过程必然是一个理想与现实不断调和的过程，但"为者常成，行者常至"，只要我们坚定信心、积极探索，一定能够找到更好的信息化管理方法，并使之成为新时期开展房屋征收工作不可缺少的工具和手段。
参考文献：
【1】李克强 《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》《行政管理改革》2012年第11期
【2】包二虎 《如何利用有效地措施及方法来应对征收房屋中所面临的问题》《城市建设理论研究》2012年第12期
【3】住房和城乡建设部 建房[2012]84号 《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》
【4】国务院590号令 《国有土地上房屋征收与补偿条例》
