时间：2013-11-29 分类：交通运输
摘要：高速公路筹资方式多元化导致了高速公路管理主体的多元化，而高速公路作为政府提供的公共产品其公益性质，要求必须由政府部门限制高速公路经营者不能以追求经济利益追大化为导向。而作为高速公路管理主体的高速公路管理机构在加强对高速公路经营者的行业管理是必须民队的问题。本文拟从高速公路行业管理的必要性出发，探讨实施覆盖整个交通部门(交通安全管理除外)的综合路政管理，以有效解决有经营性高速公路行业管理问题。
关键词：综合路政管理,经营性高速公路,行业管理
引言
高速公路技术标准要求高，配套设施多，需要投入巨额的资金来进行建设，一条高速公路的投资建设需十几亿，甚至几十亿的资金，如此巨大的投资需求，仅靠政府交通主管部门来解决，显然是非常困难的。近些年来，我国坚持多渠道，多方式筹集资金，由最初的以交通部门投资为主、银行贷款为辅的模式，逐渐发展为国家投资、银行贷款、上市融资、社会集资、引进外资、申请收费权等多渠道筹资模式，这种多元化的筹资方式，势必导致我国高速公路管理主体和经营主体的多元化。而根据《中华人民公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规，经营性高速公路的经营者不但拥有高速公路收费权、服务设施经营权、高速公路广告经营权等权益(以下简称高速公路经营权)，还承担高速公路养护、水土保持以及收费、通信设施维护等义务，是事实上以营利为目的高速公路运营服务主体。由于其享有的权利和承担的义务，恰恰是高速公路运营服务的主要内容，既关系高速公路使用者的权益，又是高速公路管理机构实施行业监管的对象。本文拟从高速公路综合路政管理的视角出发，探讨如何实现有效实施对经营性高速公路的行业管理。
1加强对经营性高速公路行业管理的必要性
经营性高速公路是指由特定企业经营的，以盈利为目的的高速公路，它是与政府直接管理的政府还贷高速公路相对而言的。加强对经营性高速公路的行业管理，是由多种客观因素决定的，例如：高速公路的公益性，法律的规定性，多主体的矛盾性，双方权利和义务等等。
1.1 高速公路的公益性与高速公路经营者的利润最大化存在矛盾
高速公路作为国家交通主动脉，现阶段已构成我国交通运输最重要的基础环节，其主要为经济服务，为其他产业服务，为高速公路同行者服务，作为公共产品的公益性特点十分突出。而追求利润最大化是享有经营权的高速公路经营主体的唯一目标，在实现这一目标过程中，过分强调经营获利而忽视或者漠视所承担义务，势必造成了高速公路\"不安全、不畅通、不高速\"等后果。因此，通过行业管理，规范经营行为，才能将各经营主体纳入到这一轨道上来。
1,2法律的规定性与管理实际的矛盾
《中华人民共和国公路法》第六十六条明确规定：经营性公路的养护工作，由各该公路经营企业负责，同时，又要求经营主体在经营期间应当按照交通主管部门规定的技术规范和操作规程作好公路的养护工作，在申请收费权的期限或经营期限满时，公路应当处于良好的技术状态。而事实上获得高速公路经营权的经营主体，在利润相对固定以及国家通过各种绿色通道、节假日免费等政策，减少其利润空间的情况下，各经营主体只能通过怠于或者不履行所承担的高速公路养护、维护等义务来实现或保持例自己的利益。为达到这一目的，防止经营主体为追求个别利益的最大化而忽视、损害公共利益，就需要对经营主体的经营管理工作有一个完整的监督、管理、制约机制，而进行行业管理是最适合的机制。
1,3 经营主体多元化与监管主体不足的矛盾
由于筹资模式的多元化，导致我国高速公路管理主体与经营主体并存，高速公路管理机构、股份制上市公司、有限责任制企业、合作制企业、外资企业都按照有关法律、法规和协议，对高速公路实施着管理和经营，而很多省份，同一条高速公路上存在着两家甚至数家管理、经营主体。而根据《公路法》经营高速公路监管主体是省级交通行政主管部门。而省级交通行政主管部门由于受体制和编制、技术的限制，事实上又不可能实施有效监管，只能委托高速公路管理家机构具体监管。大多数高速公路管理机构多是管理与运营的综合体——既有行政管理职责，自身又具有养护、维护等运营职能，行成了即是运动员又是裁判员的尴尬位置。在实际管理工作中出现相互掣肘、工作扯皮、效率低下等问题就不可避免。因此，加强行业管理是必然的选择。
2经营性高速公路行业管理的运作模式和发展思路
2.1建立一个有效的、统一的行业管理基本模式是进行行业管理的前提
我国经营性高速公路的经营主体，也是特许经营性企业，由于多种原因，在一定区域内，并未形成一个特许单位管理经营整个行政区域内高速公路的实际，以吉林省为例，其高速公路里程已达2252公里，经营主体有吉林省高速公路股份有限公司、吉林省高速公路集团有限责任公司、长春高速公路公司。各公司采取的管理模式、系统和管理方式、方法存在很大的差异，给高速公路健康经营带来许多棘手问题。我们认为建立一个统一的具体的行业管理部门，实施有效的行业管理是非常重要的。它可以统筹全省高速公路的行业管理工作。这样就形成了高速公路管理机构实施行业管理权，监管省内高速公路特许经营公司和上市公司的经营管理行为，杜绝分散管理、各自为政的局面出现。这是对经营性收费高速公路进行行业管理的前提。#p#分页标题#e#
2.2 高速公路综合路政管理是高速公路行业管理的基础
高速公路路政管理往往被定义为\"保护高速公路路产、路权，维持高速秩序的管理\"。这是狭义的高速公路路政管理，其实质是有限的高速公路权益的保护。高速公路网络性、复杂性和封闭性的特点，要求高速公路路政管理应当是高速公路行政管理，即包括高速公路保护、养护管理、通信管理、收费和服务管理等多方面职责的高速公路全面行政管理是综合性的行政管理。其管理领域涵盖了高速公路交通管理(交警部门除外，按照《道路交通安全法》对交警部门准确定位为\"交通安全管理\")的全部。从全国范围来看吉林省和天津市已通过地方性法规和地方规章，将高速公路综合路政管理定义为高速公路保护、养护、收费、通信、应急处理等方面的管理，这与高速公路行业管理范围既有重合又更宽泛，适应高速公路本身的特点，是高速公路行业管理的基础。
2.3 综合路政管理体制下高速公路行业管理模式的构建
2.3.1建立\"统一指挥、三级管理\"的综合路政管理体系
实现结构合理、配置优化。第一通过建立路政综合管理组织领导体系，负责宏观政策制定、全面业务指导、考核机制建立、奖惩措施落实等工作。各路段层级路政综合管理机构也成立了相应的组织机构，明确了各级管理职责。第二成立综合路政指挥调度平台，争取与高速公路交警共同组建交通、交警联合指挥调度平台，负责信息采集、指挥调度、协调联动、报告反馈，及时转办、催办各、处置各类案件，形成了以省级指挥调度平台为枢纽，各路段指挥调度分平台分工负责的指挥调度网络。第三实施高速公路管理机构(局)、分支机构(管理分局)、基层站所(管理处)三级行政管理模式。按照同类职能相对集中的原则，将综合管理权交由各部门共同行使，管理重心下移，管理职能下放，改变原来条块分割、职能交叉、多层多头执法的传统管理模式，形成了既有统一组织领导，又有分级管理和综合管理、纵横交错、紧密联系、反应迅速、职能到位的综合路政管理体系，更好地实施行业管理。
2.3.2将协议管理作为高速公路经营主体行业管理补充方式
我国经济体制改革总体发展目标就是实现政企分开，政府机关及其委托的组织以及法律、法规授权的组织，对经济进行管理，不应过多的依靠行政手段，行政命令、行政强制措施不应成为对经营主体进行管理的主要方式。而对高速公路经营主体实施行业管理，要在综合路政管理基础上，对那些法律法规未规定或规定不明确的方面通过与经营主体签订相关管理协议，拟补法律法规未能规范的不足，行业管理协议应当确定双方的在高速公路行业管理方面的权利与义务。具体作法就是将有关收费、养护、通讯、经营等业务的行业管理内容细化，在协议中，体现为双方的权利和义务，并制定相应的违约责任。这样，既能体现政体分开和公平诚信的原则，又能可操作性地实现行业管理内容。
2.3.3 建立目标管理责任制并由高速公路管理机构进行综合路政管理考核是行业管理的有效手段
目标管理是现代行业管理中一种先进的管理制度和方法，实行和运用这一制度和方法，对于充分调动各经营主体的积极性和创造性，提高管理效能具有重要意义。所谓的目标管理，是指激励各经营主体积极参加管理目标的制定，并在行业管理中实现自我控制，自觉完成所定目标，以保障行业管理的总目标顺利实现。在实施目标管理过程中，高速公路管理机构要通过完善综合管理考核评价制度，对目标实施的整个过程进行必要的监督检查和行业考评， 实施有效奖惩，以促进经营主体规范经营行为。
3结语
加强对经营性高速公路行业管理，将其经营行为纳入规范化，法制化轨道是高速公路发展必然的趋势，通过以上分析，只是浅显地谈了一点对行业管理方面的基本认识，要完善和进一步规范这一制度，还需更加深入地进行研究，以提出更加完善的理论，并结合实践，不断地促进高速公路事业的健康发展。
