时间：2013-11-29 分类：房地产
摘要：近年来我国经济持续、健康的发展，农村建设进入城镇化、集约化和产业化的运行中，建设用地的需求也随着农村建设步伐的加快而呈现快速增长趋势。本文借我国城乡建设用地的增减挂钩政策出台为研究背景，主要分析建设用地增减挂钩工作的内容、特征、实施过程中存在的问题和解决的对策，希望能为我国城乡发展、新农村建设和有效利用土地提供有益的借鉴。
关键词：城乡建设;用地;增减挂钩
2008 年国土资源部出台并下发《城乡建设用地减挂钩试点管理办法》，办法明确指出了城乡建设用地减挂钩的内容，并提出合理规划城乡土地、节约、集约用地是办法实施的根本目的。
一、我国城乡建设用地增减挂钩概述
我国建设用地的供应与需求间的矛盾日益突出，出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》用以整理城镇和农村乡建设用地，加快新农村建设和推动土地复垦。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》是有效利用土地、缓解供需矛盾的捷径。
办法中规定，建设用地增减挂钩的意义就是指每年规划土地整体利用方式时，把可能用于拆旧的地块和可能用于城乡建设的地块共同放置在一起，成为建设新地、拆除旧地项目区域，通过复垦耕地、建新安置和建新留用等方法，实现规范土地使用，既能做到增加耕地数量和质量，又可以节约集约用地。通过实施这些建设用地增减挂钩的措施，使我国城镇和农村可以更高效地利用土地。
二、我国城乡建设用地增减挂钩的工作特征
1、以优化建设用地配置为前提
我国建设用地的增减挂钩工作任务重、牵涉面广，挂钩工作是要优化建设用地的资源配置。各级政府要在准确规划建设用地项目后，统筹制定建设用地的增减挂钩工作的实施步骤与程序，安排各部门监督建设资金的使用，做好土地的优化。
2、以保障农民权益为根本
在整合城乡建设用地时，要以保障农民权益为根本，依据有关法律、法规规定和农民意志为导向，维护农民合法权益，合理规划建设用地，不搞强制执行。农民和集体因为土地拆迁发生损失和纠纷的，要及时补偿，尽快解决，保证农民生活不受影响。
3、以工作指标挂钩为管理手段
在开展建设用地增减挂钩工作时，要以工作指标挂钩为管理手段，注重工作的质量的提升，保证整合出的耕地达到耕种要求，不影响农民正常使用。要采用相关指标评估耕地的整合工作，做好指标挂钩工作。
三、我国城乡建设用地增减挂钩存在的问题
建设用地增减挂钩的根本工作一是不增加用地总量，满足城乡建设需要和增加耕土数量;二是使所有农民都可以享受国家土地级差的收益。但在实际工作中还会有些其他方面的问题产生，分析如下：
1、规划设计不合理
在规划、设计拆旧区前，未细致调查、分析和论证项目的可行性，盲目规划折旧地块。在实际工作阶段会因规划、设计、沟通、建设等方面的不衔接而产生问题，造成城乡建设用地的增减挂钩工作时间和精力的大量浪费。
2、政策宣传不到位
城乡建设用地增减挂钩政策是新出台的政策，农民对挂钩工作的认识不够深入的主要原因是宣传力度不够。农民以为挂钩就是把农村土地变成城市建设用地，因此会产生比较严重的抵触情绪，所以要针对认识偏差调整宣传方向。而目前宣传的切入点也是强调建设用地不足，所以整合农村土地，这个切入点本身也容易让人误解，要及时更正。
3、管理手段不科学
我国不少地区在开展城乡建设用地的增减挂钩工作时都急于上马一些项目，而不在工作未开始前，整体分析项目能否操作，从而造成挂钩工作的管理工作难以继续;部分挂钩项目只重视完成工作指标，致使在实施挂钩工作时的实施效果难以核查;有些挂钩项目的管理工作只重视使用周转指标，忽视了归还指标，因管理手段不科学导致最后要核减指标。
4、资金筹措无保障
挂钩工作要得以顺利实施，必须保障资金投入。挂钩工作的资金使用量大，筹措渠道相对比较困难。虽然挂钩工作由政府主导进行筹措，但挂钩资金不到位也会给挂钩工作带来相应的风险。所以挂钩工作的资金筹措和使用是无法忽视的问题。
5、安置效果不明显
在我国各地，农民的就业安置是城乡建设用地的增减挂钩工作能否顺利开展的关键。有些农民对于取得一次性补偿就十分满意，有些农民出于长远考虑需要就业和社会保障。挂钩工作要针对不同的情况采取不同的对策。农民离开土地，因素质低而无法适应社会就业需要，所以政府和相关管理部门要合理安置农民，解决农民后顾之忧。
四、推进我国城乡建设用地增减挂钩的工作对策
在相当长的时间内，建设用地增减挂钩是我国土地管理的重要工作，大力推行城乡建设用地的增减挂钩，保证工作达到预期工作目标。
1、合理规划设计
各地政府要依照当地挂钩工作的具体要求和实施条件，合理规划和设计城乡建设布局，综合优化、科学设计挂钩项目，要保证挂钩项目一定要适应当地的发展水平，与其他周边规划项目实现衔接，根据土地总规划方案协调城乡布局;要适当选择挂钩项目的拆旧建新地块，从设计、规划、资金和农民意愿等方面综合考虑项目的可行性，并合理考查项目实施难度和整合效果;科学制定项目方案，详细编制项目实施的程序和步骤，保证项目顺利进行。#p#分页标题#e#
2、加大宣传力度
我国进行城乡建设用地的增减挂钩工作是促进和优化城乡用地布局、实现节约集约用地的必要手段。要想使农民真正了解挂钩工作实质就必要大力宣传，通过各种媒体宣传挂钩的含义和涉及范围，制造宣传新闻点使群众真正明了、理解并支持挂钩工作。要结合建设新农村，制定并宣传支持挂钩工作的鼓励政策，用以引导农民进城居住、生活和就业，合力提升挂钩工作质量。
3、科学管理挂钩
现阶段的挂钩工作的操作相对完善，但管理挂钩工作的措施相对薄弱。要完善挂钩管理制度和手段，灵活运用挂钩政策开展管理工作。各级政府和其他部门要能力合作，政府协调、部门参与，共同指导和管理挂钩业务，下一级乡镇政府负责具体实施，全力推进和监督挂钩工作管理有效、健康进行。
4、多方筹措资金
城乡建设用地的增减挂钩工作使用资金是保障挂钩工作得以有效实施的前提，挂钩奖金单靠政府财政无法支撑，要寻找多方筹措挂钩奖金的渠道，以市场运作的方式筹措挂钩资金，使挂钩周转指标产生实际效益。
在条件允许时可把部分挂钩周转指标投入一些回报效率高的项目上，如用于商业地产项目使挂钩指标产生土地出让金，有偿使用挂钩指标须交纳使用和管理费，从而产生收益弥补资金缺口;建立农村建设基金，专项用于补偿挂钩复垦，其来源主要是为使用指标规费、使用费返还、占用税留成等;在不同地区之间以使用挂钩指标产生效益。
5、加强安置保障
各级政府要在现有行挂钩政策之上加大农民因为增减挂钩工作而产生的购房、就业、自主创业的优惠力度，合理规划农民的社会保障救助机制，以农民意愿为出发点，公开增减挂钩工作内容，保障农民合法权益不受侵犯;加大农民就业保障，建立就业和社会保障监督机制，用以监督农民的安置工作是否到位;进行挂钩项目选取时要积极听取农民意见，对离地农民做到足额补偿，切实保证农民全部妥善安置，不给农民带来生活和经济上的影响。
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