时间：2013-11-29 分类：金融
民间借贷，是现行金融体系的重要组成部分，\"是正规金融的补充，具有一定的积极作用\"。我国民间借贷的历史久远，随着新世纪以来经济的跨越式发展，民间借贷也呈现出日益繁荣的趋势。改革开放之初，我国民间借贷的规模较小，到1991年首次超过了1000亿元。而到了2003年，据中央财经大学课题组估算，全国民间借贷总规模突破了7400亿元。之后，民间借贷规模急剧扩张，2010年以来，受银根紧缩政策的影响，中国民间借贷市场供需两旺，借贷利率一路走高，平均年利率超过20%，据中信证券研究报告认为，中国民间借贷市场总规模或超过4万亿元。
正是在此背景下，为了更好地服务三农及支持中小企业，也为更为有效的引导及监管民间资金流动，诞生了一种新型类金融机构-小额贷款公司。自从2008年开展小额贷款公司试点工作以来，已有4000多家小额贷款公司成立，累计3000多亿民间资金投入其中。然而，随着小额贷款公司市场规模的飞速扩大，风险急剧增加，以致去年在温州、鄂尔多斯等民间借贷活跃的地区爆发多次由于资金链断裂而产生的\"跑路事件\"，对我国金融秩序乃至社会秩序稳定造成极大地冲击。为此，温家宝总理提出：\"要完善法律、法规等制度框架，加强引导和教育，发挥民间借贷的积极作用。同时，大力整顿金融秩序，严厉打击高利贷活动和非法集资、地下钱庄、非法证券等非法金融活动，加强对担保公司、典当行等机构和银行表外业务的全面监测和有效监管，妥善处理企业资金链断裂事件，防止风险扩散蔓延。\"
因此，如何进一步认识和排查小额贷款公司可能存在的风险是摆在我们面前的一道重要问题。本文将就当前小额贷款公司面临的主要法律问题和可能解决办法做一点简单的思考。
一、小额贷款公司面临的主要法律风险和监管不足
(一)小额贷款公司\"身份不明\"
据银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，\"小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。\"可见，小额贷款公司本质上是依据《公司法》登记设立的，取得普通工商营业执照的企业法人。但小额贷款公司公司可以收、放贷款，具有了部分类似于银行类金融机构的职能。依据我国《银行监督管理法》第十九条，\"未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动。\"所以，仅仅依据《管理办法》和《暂行登记办法》设立的小额贷款公司从事贷款业务的合法性引起诸多质疑。小额信贷公司的法律地位还影响到了它的税收负担。相比于银行业以贷款利息与存款利息之差来计税，小额贷款公司是普通企业身份以放贷额来计税，所以要承担比银行业机构高的多税赋。源于对利润的追求和面对经营成本的压力，小额贷款公司很可能跨越法律的红线，非法吸存。
(二)融资渠道单一受限
由于小微企业资金需求量很大，以及小额贷款公司贷款程序较为便捷，有限的注册资本可能在短时间内就贷出，造成小额贷款公司对后续资金非常饥渴。那么，小额贷款公司可否向自然人借款以从事放贷经营活动呢?根据最高人民法院《关于如何确定公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》(法释[1999]3号)\"公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷。只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。\"这样看起来似乎不存在问题，但是，根据《指导意见》的规定，\"小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。\"因此，小额贷款公司实际上不能从民间融资来满足其资金需要。那么，其资金短缺的问题是否可通过向银行贷款来解决?据《指导意见》的规定，\"在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。\"可见，小额贷款公司能获得的资金是非常有限的。尽管融资渠道如此有限，在实际操作中，小额贷款公司也很少能从银行获得融资。原因是小额贷款公司与商业银行在贷款方面形成竞争关系,本地的商业银行不愿贷款给小额贷款公司,异地金融机构虽然可能愿意给小额贷款公司融资,但融资成本较大。显而易见，这种只用投资者自有资金从事贷款的商业模式是不可持续的。究其原因，小额贷款公司的身份不明，使得其实质上没能真正进入金融市场，不具备进入拆借市场、票据市场的资格。
(三)公司制度不够完善，专业人才欠缺，潜藏经营风险
相比于银行类金融机构，小额贷款公司无论是规模还是效益方面都远远不及。大多小额贷款公司无力设立完善的内部风险监管部门并聘请专业人才来进行法律合规监管。随着小额贷款公司数量快速增加，竞争加剧，一些小额贷款公司为了吸引优质客户，贷款审批程序简之又简，很容易忽略潜藏的风险。另外，由于面对很多缺乏基本相关知识的\"三农\"客户，借贷合同普遍非常简单，有的甚至不签订借款合同，一旦出现问题，很难说清楚。
(四)监管主体混乱且缺乏有效监督
根据《指导意见》,小额贷款公司的管理和审批权被下放到了省级政府。从全国范围来看，只有河南、 贵州、青海和福建四省小额贷款公司的主管机构没有设在金融办。河南和贵州设在省中小企业局, 青海设在省经贸委,福建设在省经济委员会。这样看来，责任明确，各地政府金融办应当负责监管小额贷款公司的经营活动。但是，在一些地区，银行业监管部门要管理，工商行政管理部门要巡查,公安机关要登记。表面看来，小额贷款公司设立运营的各个环节都实现了无缝监管，实际上，一旦出现问题则相互推诿，谁都管的结果就变成了谁都不管，缺乏明确的责任机制。而且，名目繁多的各种报表也极大地加重了小额贷款公司的经营负担，不利于其长远发展。为此，在2012年1月6日在全国金融工作会议上，温家宝总理提出：\"要改变重发展、轻监管的倾向，进一步明确地方人民政府对小额贷款公司和担保公司等机构的管理职责，强化地方人民政府的风险处置责任。\"#p#分页标题#e#
(五)信息披露制度名存实亡
根据《指导意见》, \"小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向公司股东、主管部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。\"因此，小额贷款公司需要定期向监管部门披露经营信息。然而，在不少地区，信息披露制度似乎演变成了财务报表制度。由于小额贷款公司账务处理缺乏相应的财务软件,还处在人工处理阶段, 使得一些小额贷款公司可能提供虚假财务报表信息以逃避监管,真实性难以保证。据人民银行陕西榆林支行研究发现，有相当一部分小额贷款公司财务报表不规范，加上监管部门缺乏有效的监管手段,导致监管部门实际上很难真正掌握小额贷款公司的真实经营状况。显而易见，如果监管部门不能掌握小额贷款公司的真实经营状况，也就谈不上及早发现可能存在的风险并予以化解。
(六)利率监管存在瑕疵
关于小额贷款公司的利率，据《指导意见》,\"贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍\"。最高人民法院给出的司法解释是\"不得超过同期银行基本利率的四倍\"。即如果双方签订一年期借款合同，按当前一年期基本利率6.56%,合同约定的年利率不得超过26.24%。然而，由于小额贷款公司较高的融资成本，小额贷款公司对个人的贷款年息率普遍在 27.6%-33.6%之间,对企业贷款年息率更普遍高达 30%以上。很明显，这样的利率已超过合法的利率范围。那么，超过四倍银行基本利率的利息如何认定?据最高人民法院的司法解释，\"超过部分不受法律保护\"。这里边包含了两层意思：一方面，小额贷款公司向法院主张要求借款人支付超过银行四倍基准利率的利息将得不到法院的支持;另一方面，如果借款人已支付了超过银行四倍基本利率的利息而要求小额贷款公司返还也不能得到法院支持。这种规定是否合理值得商榷。笔者认为，正是这种规定使得小额贷款公司明知超过银行四倍基本利率的部分不合法却仍然如此操作。在从事民间借贷时，贷款人普遍要求借款人先行支付利息，因此，其并不十分担心超额利息能否收回。这样一来，法律如此规定就有了保护\"高利贷\"之嫌。
二、对促进小额贷款公司发展的几点建议
小额贷款公司以及其服务\"三农\"、服务小微企业的特点，为微观经济主体提供了灵活的金融服务,改善农村地区与小微企业金融服务不足的现状，承担了比银行类金融机构更多的社会责任和经营风险，小额贷款公司已成为合理、有效引导民间资本投资，提升民间资本活力，拓宽民间融资渠道的一种重要金融工具。如何正视并解决小额贷款公司现在面临的法律问题，出台相应的法律法规来引导其更好地发展是摆在各地政府监管部门面前亟待解决的问题。为此，我们建议有关部门可借鉴其他国家现有的成熟经验结合我国当前实际，加快制定相关法律法规完善对小额贷款公司的法律监管及政策引导。
(一)尽快完善立法，明确小额贷款公司的法律地位。当前小额贷款公司经营贷款业务是依据银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《贷款公司管理暂行规定》。但现行的《银行监督管理法》及《商业银行法》是小额贷款公司发展壮大的绕不开的法律障碍。，由于前二者的法律阶位较低，所以小额贷款公司目前甚至尚不具备应有的合法性。所以，应尽快修订相关法律，使小额贷款公司的存在具备相应的合法性。同时，应明确小额贷款公司的法律性质，对其身份作出明确规定，便于其发展。各省政府部门可以为省内小额贷款公司的发展创造财政税收等优惠政策，逐步放松对小额贷款公司开展贷款业务的地理区域限制;对专注于做小额贷款业务、服务农户为主的小额贷款公司,政府应该提供特别政策激励。
(二)在政府引导下，多措并举解决小额贷款公司的融资问题。首先，可以借鉴孟加拉国设定特别基金和银行家尤努斯所创立的乡村银行的担保机制。可以由政府主导设立面向小额贷款公司的特殊专项基金。这个基金可以以略高于同期银行贷款的利率来帮助有需要的小额贷款公司实现中、短期的融资。实际中，由于小额贷款公司投资相对分散，风险相对可控，并且收益较高，完全可以实现双赢。另外，可参照孟加拉国乡村银行担保机制，由身份背景相似且同样具有贷款需求的人联合起来组成\"支持小组\"，再由多个\"支持小组\"构成\"支持中心\"。集合各方的力量，由\"支持中心\"或\"支持小组\"来帮助其成员提供担保实现借款目的。这样，每一个人都可能取得贷款，以此激发了成员的潜力。其次，可以考虑废除《指导意见》中从商业银行贷入资金不得超过50%的规定，而是根据小额贷款公司的经营情况、信用状况确定不同的融资比例，守法并且经营得好的小额贷款公司可以逐步加大融资比例。另外，当小额贷款公司的经营规模、经营时间、管理规范达到某种条件后，可准许其在金融市场上进行同业拆入资金的资格，并设置最高同业拆入比例的限制。这样不仅可以大大缓解小额贷款公司的资金压力，还便于监管部门对其资金进行有效监督防止因资金饥渴而进行非法吸存。
(三)加快完善小额贷款公司内部风险控制能力建设，可以考虑引入专业律师服务来降低经营中的法律风险。小额贷款公司要逐步从内部培养一批，从外面引进一批专业人才，借鉴大型商业银行的先进管理经验，建立起比较完善的现代公司风险管理制度，依靠良好的公司制度来抵御可能存在的风险。这是被现代企业经营历史所证实的最为行之有效的办法。另外，法律风险常常隐藏在公司的日常管理中，如能在日常管理中引入专业律师的法律服务，可大大降低风险发生的概率。至于由此增加的成本问题，在小额贷款公司规模较小时，可联合其他公司一起签订法律服务协议，来摊薄成本。在规模做大后，自然就可以聘请专职的法律顾问。这样一来，虽然成本可能略有增加，但能有效地避免因发生法律风险而带来的损失。#p#分页标题#e#
(四)加强对小额贷款公司监管的制度建设。建议可以从以下几方面入手：首先，明确监管责任主体。依据前文提到的温家宝总理讲话精神，应当改变重发展，轻监管的旧思路，明确各级人民政府的监管职责，建立问责机制，强化风险处置责任。笔者认为可以在基层人民政府监管部门如金融办配备一批专业人才，因为这是管理的第一线，最容易发现问题，控制好这里也就控制好了风险爆发的源头。其次，可以在适当的时候引入建立行业自治监管机制。只靠政府部门的监管永远是不够的，因为公共资源非常有限，很难实现全时段的无缝监管。而总结钢铁、汽车等成熟行业的经验，引入行业自治组织，制定相应的行业标准不仅能够更好地促进行业统筹协调发展，并且能有效实现监管避免发生法律风险。另外，行业协会或联合会的建立也有助于小额贷款公司们将分散的力量联合起来，向政府和社会寻求更多的支持来帮助其发展。
参考文献
[1]李有星、郭晓梅：《论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则》，载于2008年11月浙江省金融法学研究会《公司资本金融与运作安全研究研讨会论文集》。
[2]杜军：《小额贷款公司若干法律问题的探讨》，载于2008年11月浙江省金融法学研究会《公司资本金融与运作安全研究研讨会论文集》。
[3]周江：《\"新票号\"小额贷款公司的山西实验》，《西部论丛》2007年第3期。
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[5]张绍瑞：《小额贷款公司——创新与挑战》，《中国金融》2006年第14期。
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