时间：2013-11-29 分类：城市管理
透明度问题是中美军事合作和交流中的一个长期问题。与双边关系中的其他问题一样，中美两国在透明度的含义上有着不同看法。即使在双方有共识的领域，也因两国基本理论的差异而导致双方选择了不同的政策。客观地说，两国的看法都具有一定合理性，关键是彼此需要更好地了解对方的观点，并认可其合理性。本文在分析中美两国关于军事透明度理论的基础上，对两国安全政策的演变进行了简要回顾，进而讨论了如何减少双方分歧、在合作中实现双赢的问题。
一
中美两国都是从现实主义角度来看待军事关系，特别是军事合作与交流。认识到这一点对于分析两国的军事关系非常重要。
尽管有很多学者论及美国\"新保守派\"的影响，或中国的\"新安全观\"，但事实上，中国人民解放军的领导人与美国五角大楼的领导人都是从现实主义出发来制定本国的军事政策。他们认为，国际体系基本上处于自助、无政府状态，国家安全因而面临多种威胁。这就导致两国在制定军事政策时，均重视对国家安全威胁进行界定，并强调减少这些威胁。比如美国，尽管它的对手在10年前就失败了，但美国继续保持巨额军事开支，目的就是阻止对手的再次崛起。中国的国家安全尽管没有受到任何直接威胁，但它一直在投入越来越多的资源进行军队现代化建设，目的就在于扩大中国的影响，实现自己的国家目标。中国和美国都不认为对方是按照自由主义理念进行军事活动的，只有一个领域除外，那就是中国或美国都希望通过在国际社会扮演的角色来实现自身目标，这也是中国\"新安全观\"的主要内容之一。然而，即使在这个领域，中国和美国也都是以现实主义作为判断国际形势的基本出发点。
从第一次世界大战后到冷战结束这一时期，美国倾向于通过国际组织处理国家安全问题。因此美国帮助创立了这些国际组织，并对它们的发展方向具有较大的影响。这并不是说这些国际组织对美就惟命是从，对世界安全不起任何作用或没有作出贡献，而是说美国比较愿意通过国际组织处理国际事务，比如北约或者联合国安理会。其中一个主要原因就是，在冷战时期，美国的利益和目标与这些组织的目标很相似，美国可以利用它们合法地实施其想要的政策，实现对自己有利的计划(出现这种情况的另一个重要原因是当时强大的美国符合欧洲的利益)，尽管这些组织的创始人可能是倾向于自由主义的国家的领导人。现实主义是美国判断这些国际组织对其安全是否有利、是否有价值的标准。因此，只要美国可以继续通过国际组织获得国家利益，就会愿意利用国际组织体系来处理国际事务。这种方式可以使美国在得到好处的同时，避免他国对美国产生不利的看法。此外，美国可以影响国际组织的规则和标准，以保证其继续符合美国的利益。美国主张在国际关系中，特别是在军事关系中实行开放和增加透明度，这样美国可以通过展现其军事实力，在不需要威胁到任何国家的情况下，达到劝阻可能的竞争对手的目的。通过追求透明度，美国也可以判断本国实力的强弱，从而集中资源提高那些优势不明显的领域。美国追求透明开放政策的最终目的是利用国际组织制定对美国国家安全有利的标准，同时将反美的观点减到最少。
中国直到冷战结束时还没有与国际安全组织建立起较好的合作关系，因此对这类组织的态度是谨慎的，或不愿意参加，或参加后不愿意给予这些组织太多的权力。从第一次世界大战到朝鲜战争，直至上世纪60年代末，中国的国家利益在很大程度上成为这些组织的牺牲品。尽管中国早已拥有核武器，但直到1971年才成为联合国安理会常任理事国。所以一般来说，中国不愿意采用国际组织制定的标准或政策，这完全是由中国与国际组织交往的历史经验所决定的。从这个意义上说，美国喜欢用国际组织制定标准的原因，就是中国不愿意接受这些标准的原因。比如，当时中国认为，美国在亚洲驻军的一个目的就是要防止中国的发展和自由，美国通过其在亚洲的军事关系，影响了中国的安全，鉴于此，中国必须谨慎地避免使国际组织得到太多的权力。由于中国没有参加这些组织的创建，不能有效地影响它们的政策和方向，所以中国在是否加入问题上显得非常犹豫。中国倾向于以自助方式来达到安全目标，这种安全观直到冷战结束后才开始改变。
虽然各国的根本原则没有改变，但冷战结束改变了国际形态的基本特点。中美都认为世界是不安全的，每个国家只能依靠自己来保证国家安全，而国家间的利益冲突可能危及国家安全。但冷战后的世界已是新的形态，国际组织的角色也开始改变。这种变化对中国和美国都产生了影响。对美国来说，国际组织开始在部分领域中限制美国的行动和政策自由，于是美国开始改变其15年来的一贯方式，不再强调固定的国际体系和组织，而是更多地通过根据情况变化组建特别联盟的方式来推行其政策。虽然美国继续支持北约，希望扩大北约的影响，但是美国对该组织的影响力越来越小。因此，当美国不想通过北约行动的时候，就会采用特别联盟的方式。对中国来说，政府开始意识到中国军队的实力和现代化程度都与美、俄、欧有较大差距，也认识到国家安全存在着一些易受攻击的薄弱点。军队现代化计划是解决这个问题的一个手段，参加国际安全组织则是另一个手段。冷战结束后，中国逐渐开始参与地区和全球国际组织事务，甚至参与建立新的安全组织如上海合作组织(SCO)。虽然SCO与传统的军事联盟不一样，但仍有相似之处。与此同时，中国更积极地参与到其他地区安全组织的活动中，如参加\"10+1\"、\"10+3\"和东盟地区论坛(ARF)的活动等。中国认为，这些组织可以帮助中国平衡美国强大的军事力量，实现国家安全目标。虽然这些组织中的部分成员国(如泰国和新加坡)与美国的关系较好，但是，中国通过参与这些组织的活动，特别是多边安全对话和合作等，可以树立中国一个负责任的、友好国家的形象，有助于减少\"中国威胁论\"的影响。近年来的实践经验使中国清楚地认识到，摆脱美国限制中国实力增长的最好办法就是参与这些国际组织。最近有一个很明显的例子：SCO要求美国在限定时间内从中亚国家撤军。如果仅中国独自采取这个立场将肯定会伤害中美关系，但中国通过SCO其他成员国的支持，避免了这种不利的后果。显然，中国的做法并不是基于新自由主义的理念，而是基于现实主义的判断。在中国看来，达到国家安全短期目标的最有效方式就是参与地区安全组织，以此平衡美国的影响，同时施加自己的积极影响，从而为中国提供足够的时间来实现军队现代化计划，以便今后能够单独平衡美国在亚洲的军事力量。#p#分页标题#e#
二
美国和中国在制定国家安全政策时的现实主义思维如何导致双方对透明度问题产生不同看法?这里包含了两个问题：一是什么样的透明度对国家安全利益有好处，是能力的透明还是意图的透明?二是透明的基本特点是什么，是相对的还是固定的?
美国认为，世界局势不稳定和威胁国家安全的一个原因就是军事信息不透明和缺乏准确性。所以美国在军事事务上追求较高的透明度，无论是对盟国还是对中国，美国一直都有这种要求。在美国现实主义者看来，增加军事透明度可以消除信息缺乏，特别是对对方军事力量和军事目标不了解所带来的威胁;通过制定高透明度的国际标准，促使其他国家采取与西方国家一样开放透明的军事政策，可以减少错误信息的干扰，有助于美国更好地保证本土安全，同时也可以减少其他国家的安全担忧。美国还认为，透明是建立国家间信任的基础，没有透明度而依靠有限的信任是不能实现合作的。中国领导人也同意这个看法，1997年江泽民主席访问夏威夷时曾提出\"有信任之前必须有互相了解\"(注：江泽民，quoted by Admiral Prueher, " Asia-Pacific Security and China: A U. S. Pacific Command Perspective, " Dec. 4, 1998, US Consulate, Hong Kong, http: //www. usconsulate. org. hk/ushk/others/ 1998/1204. htm. )。
但是，中美对透明度的理解是不一样的。美国强调军事能力、力量、数量和预算等方面的透明可以消除安全威胁。美国认为，一国实施军事透明化的行动表明了该国愿意建立信任关系的意图，因为其他国家通过仔细分析该国的能力，可以推测出它将会采取何种政策。相反，如果一国有强烈的合作愿望，但能力不足以实现其目标，那么它的意图透明也会打折扣。所以，虽然意图透明可以减少他国的某些忧虑，但实际能力的透明更为重要，因为能力决定了一个国家可能采取的行动和政策。与美国不同，中国认为意图的透明最为重要，它可以创造最大的国家安全利益。在中国人看来，如果两国之间没有利益冲突，那么即便对方很强大，自己也不会受到威胁。反之，如果两国的国家安全利益相互冲突，或者强大一方有进攻意图，那么弱小的国家就肯定会受到威胁，所以它必须为冲突的发生做准备。中国学者常说，美国因为是最强大的国家，所以可以开放和高度透明，美国这样做并不会伤害自身安全。\"透明会损害弱势一方\"(注：本文作者与北京学者的面谈。)，这就是中国经常提到的观点。中国和美国的一些观察家甚至认为，美国有意要展示自己的军事力量，以此劝阻他国直接与美国竞争，美国实际上是将这种透明度作为一种威慑工具。应该承认，美国在过去是这样想和这样做的。
因此，虽然中国和美国都从现实主义出发判断国际形势，但由于现实利益和国家历史背景不同，两国采取了迥异的政策。美国是一个自由开放的民主国家，老百姓对政府的要求很高，需要政府高度的负责和透明。美国在军事方面已有较高的透明度，无论外国如何影响，包括中国的军力增长或现代化，美国都会继续这样的政策。所以，很多关于美国军队的信息，包括基本数字和事实，以及理念和政策都是公开和容易为公众获得的，只有最敏感的信息不容易得到。中国则完全不是这样。中国传统上拥有很强大、独立的政府，它虽然负责老百姓的健康，但不直接面对老百姓。中国民众只能知道很少的和一般性的军事信息，军事信息对外国人开放则更少。
我们很难判断能力透明和意图透明何者更重要。客观地说两者都重要，但能力透明具有更多的实际意义。因为一个国家的军舰、飞机甚至核武器数量都比较容易计算，比估计国家的意图容易得多;另外，一国的军事力量很难在较短时间内发生巨变，而意图或政策则可以很快改变，意图有时具有欺骗性。
中美两国态度的差异与两国间整体存在的问题不无关系，然而双方都有一定道理，关键在于相互了解和相互信任。一方面，对中国来说，在能力上的透明比较难以实现。因为相对于美国而言，中国透明度的轻微增长会在国内外产生较大影响。中国政府对这种不平衡的开放结果比较敏感，如果不能从美国得到类似的让步，中国不太愿意增加透明度。因此，要使中国采取更透明的政策，美国需要向中方提供一些好处。另一方面，能够促使中国主动提高透明度的原因是，它有助于消除\"中国威胁论\"的不利影响。在许多西方人看来，中国目前透明度不高，特别是在实际能力和军事预算方面。他们认为这是一种秘密或者欺骗行为，因此希望通过限制中美军事关系迫使中国开放。客观地讲，这种想法是错误的，实际上对中国产生了诸多不利影响。首先，这些人以中国不愿意采用国际标准为由，指出中国还不是一个负责任的国家，使中国的名誉和可信度受损，使其他国家怀疑中国在亚洲和世界的最终目标。其次，这些人按照自己的方式对中国的军事实力进行分析和判断，这就是\"中国威胁论\"的真实背景。中国开放度和透明度的不足使他们有了借口，而中国则缺乏有效的办法来进行反驳。甚至美国政府也要依靠这些分析材料，因为中国没有提供可靠、公开的材料。美国不期望中国公开其军事上的不足，但中国应该认识到，隐藏军事能力会导致其他国家怀疑中国在亚洲的目标，并进而对中国军队现代化产生担忧。中国通过采取可信的透明政策，可以减少这些\"限制中国派\"的影响和声音，改善中国的国际形象和国际声誉，这对中国的国家利益有好处。#p#分页标题#e#
近年来，中国通过积极参与国际组织活动总结了有益的经验，并逐渐认识到，增加军备数量、军事预算和政策过程方面的透明度并不一定有损国家利益。实际上，这样做不但使中国军队更加专业化，而且让其他国家认为中国解放军更为可信。北京大学国际政治系主任李义虎教授表示，中美两国军事交流对于维护两国的战略安全、增加相互军事透明度都起到了重要作用。可以说，正是中国与美国的军事接触才使北京采取了越来越多的透明政策。从中国近来公布的几册国防白皮书可以看出，中国的军事透明度正在发展，不仅是意图上的透明，而且也有能力上的透明。(注：David Shambaugh, " China Engages Asia, " International Security, Vol. 29, Issue 3, Winter 2004. )
与上述问题密切相关的另一问题是如何判断透明度。美国现实主义观点认为，透明度有固定的判断标准。美国在军事透明度问题上的做法犹如其对待人权问题一样，即通过制定标准，再以此判断其他国家的透明度。美国在建立国际标准方面有很大影响力，中国则不然。因此，中国认为不应采取任意的或者普遍的标准，不应通过与其他国家的对比来判断中国的透明度，而应根据历史来判断现状。按此思路，中国的军事透明度已取得了一定进步：在设备、队伍、信息和技术等方面已比上世纪80年代开放很多。美国五角大楼也承认这一点，它在最近公布的《中国军力报告》中指出，\"中国人民解放军每两年发表一次国防白皮书，这表明中国在透明度方面已有了一定进展\"。(注：The Pentagon, Annual Report on the Military Power of the People\' s Republic of China, US Department of Defense, 2005. ) 近年来美国军方官员可以频繁访问中国的军事设施和军队，这也表明中国开放的领域越来越多。此外，在上世纪80年代，人们从公开途径只能获得一些最简单、最普通的关于中国军队的信息;而今天，人们可以通过图书馆或因特网较容易地得到相当多的有关信息。中国的进步已有了一定成效，但还有很长的路要走。北京越来越愿意按照国际标准行事，但不会接受其他国家施压，中国的开放行动是按照自己的时间表进行的。
这并不是说中国的透明度已经达到可以接受的程度。中国还需要更多的进步。中国应该承认它并不是那么脆弱、落后，应该承认它已是一个具有国际影响力的大国。中国当前的GDP位列世界第二，军队规模也是世界最大的，军队预算在数量上仅次于美国，但占GDP的比例已经超过美国。(注：这些材料来源于美国中央情报局的" CIA World Factboo, " http: //www. cia. gov/cia/publication/factbook/index. html。)这些因素决定了中国不能继续以发展中国家的身份来规避国际标准和国际规范，许多较小国家透明度比中国还高。中国如果想要其他国家承认并尊敬其大国地位，就应按照相应的标准行事，应该努力达到至少与中国同类的亚洲国家所达到的透明度。
三
最后要讨论的是怎么解决这些问题，以及如何克服中美之间的这些矛盾，寻求互利的合作机会。
美国认为，提高透明度可以实现中国所要的相互信任，秘密行动会制造怀疑与误解。美国的现实主义者会督促政府要求中国采取更加开放的政策，实行有利于军事透明的国际标准和规范。除此之外，美国还应该认识到，积极的军事合作是达到上述目标的良好、可行的办法。中国在国际安全组织中的积极经验是中国开始开放军事事务和增加透明度的重要原因之一，美国需要继续保持这个趋势。通过经常性的军事交流与合作，提高相互间的了解，中方和美方都可以期待比较合理的军事透明度。
有些美国人认为，中国通过军事合作可以得到美方的军事信息、知识和技术，这会使美国的安全利益受损。这种想法误解了军事合作的基本目的：通过建立交流关系，增进相互了解，最终提高透明度。军事合作和交流的结果应该是双方都可以得到利益。许多美国军官以前也提到，中美双方军队的每一次接触和交流，美方都会获得一些有益的信息。相信中方也抱有同样的观点。事实上，除中美两国都不愿意也不会向对方展示的敏感或核心军事信息外，双方其他领域的交流可以实现很多利益。只有一方获益不是合作，而是强者压迫弱者。
应该指出，批评中国不够透明的原因，也就是需要军事交流的原因，所以应该发展和深化军事交流与合作。中国已经通过公开信息，对美国军队有了更多了解，所以军事交流对美方更有好处。除交流外，美国没有更好的途径了解中国军队的实际情况。通过人员交流、访问军事设施、介绍军事思想和政策等方式，彼此可以加深了解，进而制定出更好的政策。军事交流活动不会对国家安全构成威胁，也不可能增加一个国家的战斗力。相反，双方通过交流进一步了解了对方的安全战略，这有助于防止误判导致的冲突。
军事交流和互访是提高透明度的低风险、高收益的有效办法，一些中国学者也这样认为。清华大学的阎学通指出：\"这不仅包括高层军事领导之间的往来，也包括战略研究人员的学术交往，而且有发展下级军官联谊活动和培训活动的可能。\"(注：阎学通：\"中美军事合作的前景\"，《联合早报网》，1998年7月6日，http: //com/zaobao/special/china/sino-us/pagesl/zhongmei060798b. html。) 军官之间开放和坦率的对话和交流，可以帮助中国人意识到他们所需要的透明度是意图透明，同时也帮助美国人更好地了解中国军官的想法。#p#分页标题#e#
与中国军队的交流对美国国家安全也是有利的。一般而言，美国帮助中国融入国际社会，建立负责任的国家形象和遵守国际标准，中国很可能因此得到更多利益，这符合预期。但是一个更好、更专业化的解放军并不应该等于更危险的中国。最近哈佛大学的约瑟夫·奈教授提醒美国新保守派，如果美国对中国采取敌对政策，中国很可能成为美国的敌人。如果美国希望阻止与中国的交流和合作，中国除了采取更激进的立场外没有其他办法。(注：Joseph Nye, " Beware of Self-Fulfilling Prophecies, " Taipei Times, March 21, 2005. ) 有些现实主义者认为，由于国际状态较为混乱，不同利益的国家肯定会发生冲突。然而，通过建立互信、展现透明的能力和意图，可以使不同利益的两个国家之间避免冲突，和平解决矛盾。因此，中美两国之间通过更透明的军事关系，完全有可能以安全和稳定克服冲突和伤害。
